COMMENT FONT LES EUROPÉENS

Année 2000 - Revue n°391

Jane Jenson est professeur titulaire en Science politique à l'université de Montréal, directrice du réseau de la famille au sein des réseaux canadiens de recherche en politique publique. Elle fait ici le point sur les politiques publiques d'aide aux familles avec enfants en bas âge et/ou personnes âgées dépendantes en Europe, et sur les conséquences qu'elles ont sur les relations à l'intérieur de la famille.

Un des legs des Etats-Providence d’après 1945 est certes l’exis tence d'un «Etat-Providence invisible » grâce auquel des soins « informels » sont prodigués par les femmes aux personnes dépendantes de leur propre famille, tels les jeunes enfants et les personnes âgées. Cet Etat-Providence invisible n’a en aucune manière été éliminé par les mutations démographique, sociale et économique des dernières décennies. Cependant, dans plusieurs pays européens, de nouvelles politiques publiques émergent et viennent modifier la donne. Ces politiques visent à faire face à deux évolutions démographiques de grande ampleur, à savoir la montée du taux de participation féminine et le vieillissement des populations des sociétés industrielles. Si les chiffres liés au premier changement sont bien connus, ceux qui marquent le deuxième le sont moins.

Dans les pays membres de l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques (OCDE), la population des 65 ans et plus représentait 15 % de la population d’âge actif en 1960. On estime qu’en 2030 cette proportion pourrait passer à 35 %. Cette augmentation résulte, d’une part, d’un vieillissement démographique accompagné d’un faible taux de fécondité et d’autre part, d’un vieillissement individuel dû à l’accroissement de la longévité.

Pour les Etats et les organismes internationaux comme l’OCDE, le défi est de s’assurer qu’une population active suffisamment grande existera avant que la génération du baby boom ne parvienne à l’âge de la retraite et ce, afin de protéger le niveau de vie matériel. Comme l’OCDE le mentionne dans sa publication de 1998, Préserver la prospérité dans une société vieillissante : «(...) en 1960 il y avait 4 salariés pour une personne âgée. A l’heure actuelle il n’y en plus que 3, et cette proportion se maintiendra pendant encore une dizaine d’années. Après 2010, cette tendance s’infléchira très nettement. En 2030, (...) il n’y aura plus que deux salariés pour une personne âgée».

Même si cet enjeu est encore à l’horizon, les gouvernements, qui connaissent ces chiffres, se préparent déjà. De plus, ils le font dans un cadre construit pour faire face à trois défis déjà très pressants :

  • un taux de chômage trop élevé,
  • les difficultés des familles à concilier vie familiale/vie professionnelle, faute de services et d’allocations de garde suffisants et répondant à leurs besoins,
  • l’augmentation des besoins de services parmi les personnes âgées dépendantes et la nécessité de mieux gérer la frontière entre soins informels, fournis par les proches, et soins formels, qui dépendent du régime de la santé.

Dans tous les pays, les décideurs ont déjà commencé à élaborer des politiques publiques qui jonglent avec au moins deux, sinon trois politiques qui habituellement avaient un degré d’autonomie : les politiques de l’emploi, de la famille, et de la santé.

Les résultats chez les cadres, femmes et hommes, sont mixtes, comme nous aurons l’occasion de le voir plus loin. Entre autres, on note une flexibilité accrue, surtout en ce qui concerne les services et les allocations pour la garde des jeunes enfants. Dans certains pays, cette flexibilité a été atteinte, en échange d’une certaine hypothèque sur la qualité des services. En ce qui concerne les soins aux personnes âgées en perte d’autonomie, les expériences sont très variées et les conséquences chez les cadres dépendent directement du design des différentes mesures. Plusieurs ciblent uniquement les personnes âgées à faible revenu, tandis que d’autres répondent mieux aux besoins de toute personne en perte d’autonomie et de leur famille.

Les services et allocations pour la garde des jeunes enfants

Regardons en premier lieu les politiques publiques qui visent la conciliation vie familiale/vie professionnelle chez les familles avec des enfants en bas âge. Une étude comparative récente identifie des infléchissements communs de ces types de politiques dans quatre pays, soit la Belgique, la France, l’Italie, et la Suède, et ainsi que dans celles de l’Union européenne. Les réformes des différentes mesures touchant aux modes de garde des enfants d’âge préscolaire possèdent, à des degrés divers, cinq caractéristiques communes.

Dans les quatre pays mentionnés, les coûts des politiques sociales sont une préoccupation majeure, non seulement en raison des finances publiques déficitaires et des contraintes de l’Union monétaire européenne, mais aussi pour deux raisons supplémentaires. Déjà les Etats entrevoient la « menace » de la société vieillissante, avec son manque de cotisations à combler. De plus, le néolibéralisme et le discours sur les exigences de la concurrence font leur chemin partout. Donc, dans un contexte de restrictions budgétaires, les gouvernements et les partenaires sociaux se sont tournés vers les mesures les moins onéreuses. Par exemple, en Suède les allocations parentales ont été réduites. Au même moment, l’Union européenne a émis une directive sur le congé parental, suite à l’accord-cadre entre le patronat et les syndicats, qui n’exige aucune allocation pour remplacer le salaire perdu pendant le congé. Un autre exemple se situe en France, où depuis plusieurs années, les avantages du recours à une assistante maternelle (un mode de garde moins coûteux pour l’Etat que la crèche collective) sont vantés.

La décentralisation est la deuxième caractéristique commune de toutes ces réformes. L’Etat dote ses collectivités locales d’une responsabilité accrue, bien qu’il ne transfère pas toujours les budgets dont les collectivités ont besoin pour répondre adéquatement à la demande locale. Cela s’est produit en Belgique, par le biais du processus fédérateur, en Italie, par la reconnaissance constitutionnelle des gouvernements régionaux, en France, par l’octroi de nouvelles compétences aux collectivités locales et en Suède, par la dévolution des décisions administratives et budgétaires aux localités. Même si l’UE exige un congé minimal partout, la mise en place et la décision de dépasser le minimum demeurent la responsabilité des Etats membres ou des partenaires dans chaque pays.

Liée à la tendance précédente, la diversification, notre troisième infléchissement, comprend deux volets. Souvent, la décentralisation met fin aux efforts visant à garantir à ceux et celles qui demeurent à la campagne, dans les petites villes ou même en banlieue, l’accès aux mêmes services que les citadins. En Italie, par exemple, les distinctions entre régions, qui caractérisent ce pays depuis des siècles, s’installent aussi dans les services de garde. Au Nord, presque un enfant sur trois va à la crèche, tandis qu’au Sud les crèches et les autres services à l’enfance sont quasi inexistants.

Tout aussi importants sont les résultats de la décentralisation et des coupures qui entraînent la ré-émergence des distinctions entre classes et entre catégories sociales. Le recours à l’assistante maternelle nécessite un revenu élevé, et n’est donc pas une option envisageable pour les familles à faible revenu. En revanche, il est difficile d’imaginer prendre congé d’un emploi bien payé et vivre sur une allocation parentale d’éducation (APE) en France ou de faire une interruption volontaire de carrière (IVC) en Belgique, lorsque les taux de ces allocations sont bien en dessous du salaire minimum. En effet, l’accès au congé parental est limité aux familles qui peuvent absorber une perte importante de revenu ou à celles qui voient dans l’APE ou l’IVC un salaire de remplacement.

Les deux derniers infléchissements marquent un changement important par rapport à l’idée des services publics. La quatrième tendance, la flexibilité dans les modes de garde, répond à la fois aux besoins des employeurs qui cherchent une main d’œuvre plus flexible, en particulier à temps partiel et prête à travailler la soirée et/ou le week-end, et aux besoins des parents. Dans plusieurs cas, ces derniers trouvent les horaires des crèches trop rigides, parce que les heures d’ouverture sont calquées sur une semaine de travail fordiste. Si les parents travaillent à temps partiel ou s’ils travaillent jusqu’à 20 heures, dans les deux cas une assistante maternelle, agréée ou non, devient une option plus intéressante. Les mesures comme l’AGED en France répondent à cette demande. Même en Suède, où l’engagement envers les services publics et universels reste fort, le débat est ouvert sur l’avantage d’une allocation générale qui pourrait servir à financer une place à la crèche, une assistante maternelle à la maison ou qui pourrait même compenser pour la décision d’éduquer son propre enfant. L’accent se trouve sur la possibilité de « choix ».

L’accent posé sur le choix se trouve aussi dans les mesures visant à élargir les possibilités d’avoir recours au marché des services, le cinquième infléchissement identifié. Plusieurs pays ont choisi de proposer davantage de crédits et de déductions d’impôts aux parents, pour que ces derniers puissent composer eux-mêmes leur propre « panier » ou agencement de modes de garde pour leurs enfants. Dans d’autres cas, l’employeur propose un bon, comme un ticket de restaurant, aux employés avec enfants à charge. En conséquence, les parents deviennent des « consommateurs » de services et des « clients » de l’Etat, dont le rôle est de maximiser les choix.

Le renforcement d’un marché des modes de garde constitue certainement une tendance générale. Dans tous les pays étudiés, les politiques publiques ouvrent la porte à un marché des services, au sein duquel la crèche collective n’est qu’une option parmi plusieurs. En grande partie, ce marché de services est créé délibérément, afin de répondre non seulement aux besoins des familles mais aussi à la réduction des taux de chômage. Devenir assistante maternelle, agréée ou non, ne demande pas d’investissement en formation. Il s’agit d’une option pour certaines femmes qui se trouvent sans emploi. En plus, la demande pour leur travail est engendrée par les politiques publiques, qui proposent aux familles une réduction d’impôts lorsqu’elles embauchent, ainsi que d’autres allocations liées directement à leur capacité d’employer quelqu’un, comme l’AGED et l’AFEAMA en France.

Les experts de la petite enfance apportent toutefois un bémol à cette vertueuse harmonie entre politique de l’emploi et politique familiale. Ceux-ci doutent de la qualité de l’éducation qui serait offerte par les assistantes maternelles avec très peu, voire aucune formation.

Un autre bémol vient du fait que dans plusieurs pays, ce ne sont pas tous les parents actifs qui ont droit à un congé payé ; un droit souvent pris pour acquis dans les pays nordiques. Versé à 75 ou 80 pour cent du salaire, ce congé permet un véritable choix entre la garde parentale et non parentale pour les familles. A part ces pays, comme nous l’avons dit, le choix demeure virtuel, car de nombreuses familles ne peuvent s’offrir ce congé pour des raisons budgétaires.

Les allocations aux personnes âgées en perte d’autonomie

Les cadres, comme toute autre femme ou homme actif, risquent de se trouver dans une situation « sandwich », coincés entre leurs responsabilités envers les jeunes enfants et celles envers leurs parents âgés.

Dans le passé, la plupart des soins destinés aux personnes âgées dépendantes étaient prodigués invisiblement par les femmes de la famille. Les soins formels disponibles étaient le plus fréquemment fournis de manière privée, par des institutions caritatives ou religieuses. Encore aujourd’hui, les femmes continuent d’offrir une énorme quantité de travail informel. En effet, un grand nombre d’entre elles sont coincées entre le travail rémunéré et l’aide informelle, entre la nécessité de s’occuper des enfants et celle d’avoir à leur charge un ou deux parents âgés en perte d’autonomie. Comme le révèlent plusieurs études, ces femmes sont confrontées à une situation qui fait en sorte que leurs responsabilités en matière de soins informels sont en concurrence avec leur propre emploi. Ce dilemme les amène parfois à se retirer du marché du travail ou du moins à travailler à temps réduit ou encore à choisir des emplois moins exigeants.

Dans la mesure où de tels compromis sont imposés, la possibilité des femmes d’atteindre l’autonomie économique est menacée par des taux de dépendance croissants et par une politique qui assigne à la famille une plus grande part de responsabilités en matière de soins de longue durée.

Dans ce domaine, comme dans celui de la petite enfance, de nouvelles politiques publiques ont été mises en place et celles-ci visent également l’élargissement des marchés de services, pour que chaque personne âgée, ainsi que sa famille, puissent choisir son propre « panier « de services. Néanmoins, lorsqu’ils font face au défi de répondre aux besoins de personnes âgées en perte d’autonomie, tous les pays ne suivent pas la même voie. Par exemple, l’Allemagne et les Pays-Bas (comme le Japon par ailleurs) ont introduit des assurances universelles qui couvrent les coûts des soins de longue durée en établissement ou les services à domicile. L’Autriche, quant à elle, finance un système unifié d’indemnités pour les soins à partir de ses revenus généraux. D’autres pays incorporent les soins à domicile et les prestations de soins dans les politiques en vigueur, par une couverture tantôt universelle, tantôt ciblée. Ainsi, la France a ajouté à la palette de services déjà offerts aux personnes âgées en perte d’autonomie une prestation pour les soins en établissement ou à domicile versée en fonction du revenu et du niveau de dépendance. Pour leur part, la Finlande et le Royaume-Uni ont aussi introduit de nouvelles prestations.

Bien entendu, dans les années fordistes, les soins étaient fournis en dehors de la famille. Au début, des soins étaient disponibles en établissement pour ceux dont les familles ne pouvaient pourvoir à leurs besoins. Puis, suite au grand intérêt suscité par le community care, il est devenu de plus en plus fréquent d’offrir aux personnes âgées des soins à domicile ou des logements aménagés pour répondre à leurs besoins. Les pays nordiques ont pris l’initiative d’investir davantage dans les soins à domicile et le logement. Cet héritage est manifeste dans les données du début des années 1990. Elles indiquent une proportion élevée d’aide à domicile pour l’ensemble des soins destinés aux personnes de plus de 65 ans au Danemark, en Suède et en Finlande, tandis qu’en Allemagne et en France ce sont les enfants et l’épouse ou l’époux qui assurent la plus grande partie de l’aide.

Mais à mesure que le nombre de personnes du quatrième âge croissait rapidement, les décideurs politiques commencèrent à repenser leurs choix. Ce deuxième ajustement a marqué l’arrivée de la « rémunération des soins » .

Dans ce cas, comme dans celui des modes de garde des jeunes enfants, la diffusion de la pensée néolibérale a provoqué une préférence pour des prestations de services plus diverses et plus flexibles, en accord avec la notion de « choix » posée comme valeur. Ce changement représente la substitution de systèmes flexibles aux systèmes normalisés, et un accroissement parallèle de la diversité des programmes, du financement et des prestations. Simultanément, des services qui étaient à la fois financés et offerts par l’Etat sont maintenant fournis à travers le marché (mais pas forcément dans un but lucratif) même s’ils demeurent souvent financés publiquement.

Les allocations versées aux personnes âgées en perte d’autonomie illustrent ce changement. Toutes sont conçues pour augmenter les possibilités de choix des utilisateurs des services. Les prestataires peuvent utiliser une prestation versée en espèces pour acheter des services « sur le marché » (des sociétés commerciales ou sans but lucratif) ou bien utiliser cette somme pour « rembourser » les personnes qui s’occupent d’eux de façon informelle. Une telle monétarisation des relations brouille les distinctions entre le marché et le non marché, entre le formel et l’informel et entre le public et le privé. Un deuxième type d’allocation est versé directement aux aidant(e)s, afin de les « compenser » pour la perte de revenu ou pour les coûts élevés liés à la dépendance. Les aidant(e)s peuvent alors utiliser cette somme pour « entrer sur le marché du travail » et cotiser à la Sécurité sociale.

Quelles conséquences pour les rapports sociaux de sexe ?

L’observation des pays européens démontre qu’à partir des années 1970, la plupart d’eux ont, bon gré mal gré, pris un engagement à l’égard de l’égalité entre les sexes, en particulier en matière d’emploi. Bien entendu, cela ne veut pas dire que cette égalité ait été atteinte. Néanmoins, le principe de la promotion de l’égalité homme-femme était une notion largement partagée. Les mouvements sociaux et les formations politiques y souscrivaient, tandis que l’administration publique, au moins en partie, en faisait la promotion.

Le principe est maintenant menacé à plusieurs niveaux. Par exemple, un engagement idéologique en faveur de la notion de « choix » considérée comme valeur conduit à substituer l’engagement pour l’égalité de condition par une attitude favorable à l’équité. Un tel changement est notamment visible dans les politiques de gauche qui cherchent la « troisième voie ». Comme l’attention se tourne vers l’égalité des chances, les « choix » faits en famille ou individuellement par les femmes adultes (contrairement aux filles ou aux employeurs, qui sont encore les cibles des politiques d’« égalité des chances ») sont définis comme allant au-delà de la responsabilité de l’Etat. Un deuxième exemple provient des politiques d’emploi. De plus en plus, les Etats ont accepté les demandes des employeurs pour que les « conditions communes » imposées par les relations industrielles de type fordiste de l’Après-guerre soient remplacées par la flexibilité, afin que les employeurs et les employé(e)s puissent « choisir » leurs conditions de travail, par exemple par la combinaison de travail à temps partiel et à temps plein. Il en résulte une légitimation généralisée du travail à temps partiel et des contrats de travail individualisés.

Un des résultats de ces changements pour les femmes avec des enfants en bas âge est l’incitation à travailler à temps partiel, une possibilité devenue envisageable entre autres par des allocations pour la garde qui permettent une utilisation à temps partiel. Dans un même ordre d’idées, les garderies à temps partiel se sont grandement développées. En France les places en haltes-garderies - places qui peuvent être utilisées par plusieurs enfants - ont augmenté de 41 % entre 1988 et 1993, tandis qu’en Belgique le recours à la gardienne encadrée (l’équivalent de l’assistante maternelle, engagée soit à temps partiel, soit à temps plein) a augmenté de 56% en communauté française et de 78 % en communauté flamande.

L’engagement des différents pays envers les mêmes valeurs a aussi accompagné une modification des politiques publiques et, par là des situations vécues par les personnes âgées. Les personnes âgées en perte d’autonomie se voient désormais octroyer le pouvoir, comme consommateurs, de faire des choix. La Prestation Spécifique Dépendance (PSD) en France, la prestation dépendance en Allemagne, et les allocations dépendance en Autriche et au Royaume-Uni, entre autres, permettent aux prestataires de choisir une formule individualisée. Bien entendu, certains pays permettent davantage que d’autres. L’Allemagne ne fixe pas de limite à l’utilisation de l’allocation, bien qu’elle incite au recours aux services formels. La France, au contraire, limite ce qui peut être rémunéré à partir des prestations et organise le marché des services. Ainsi, le régime de soins en France est marchandisé, mais le marché y est réglementé, tandis que l’Allemagne (comme l’Autriche et d’autres pays ayant des allocations dépendance) a eu tendance à faire davantage confiance au comportement de ses citoyens face au marché.

Si, par le passé, le menu était limité, il y a maintenant une tendance claire vers des possibilités plus nombreuses. Pour les personnes âgées en perte d’autonomie - dont un grand nombre sont des femmes - ce choix accru leur procure un « pouvoir de marché » .

La question devient donc : comment ce pouvoir est-il utilisé ? Ici, les faits sont variés. Des études préliminaires tendent à démontrer que dans certains cas il y a une augmentation dans la consommation de services formels. Ce changement a des conséquences pour les femmes actives. L’Allemagne, qui a créé une catégorie professionnelle pour accompagner la prestation dépendance, a connu une augmentation du nombre de travailleuses agréées qui fournissent des soins. Le cas des Pays-Bas est semblable. Toutefois, il apparaît aussi que les emplois qui acquièrent ainsi un statut professionnel sont des emplois à bas salaire et probablement à temps partiel. Ils sont souvent occupés par des femmes plus âgées qui retournent sur le marché du travail. Ces emplois n’engendrent pas d’autonomie économique dans le sens classique, mais ils procurent aux femmes qui n’en jouissaient pas antérieurement l’accès au marché du travail. En d’autres mots, un travail qui était jusque-là accompli gratuitement, à titre de soins familiaux informels ou à titre bénévole, devient marchandisé.

Cette transformation du travail informel en un travail payé et reconnu par la Sécurité sociale, existe sous une forme semblable dans les pays qui paient des allocations à l’aidant(e). En Finlande comme en Autriche et en Allemagne, les personnes qui prennent soin d’un proche, dans le cadre de l’allocation, peuvent cotiser à des régimes de pension de retraite ou avoir accès à d’autres avantages sociaux. Dans ces cas, les soins familiaux ont acquis un statut professionnel.

Par conséquent, que l’aidant(e) s’occupe d’un parent ou qu’elle aide une personne âgée à l’extérieur de sa famille, la rémunération de son travail est liée au marché. Dans certains cas, les aidant(e)s reçoivent de l’argent et dans tous les cas, elles obtiennent ou conservent certains des avantages sociaux associés à une participation au marché. La situation de l’assistante maternelle agréée est semblable.

Rappelons qu’en termes de revenu et de droits accumulés, le lien au marché est bien sûr très limité. Néanmoins, il est important de tirer de cette analyse la conclusion que dans nombre de pays, la marchandisation et la flexibilisation des marchés du travail, en tant que principes, ont eu pour effet de transformer le travail informel et bénévole en un travail rémunéré et protégé.

L’autre dimension importante des prestations dépendance est leur effet sur l’économie familiale. Dans la plupart des pays (comme en France, à l’exception des époux ou des épouses), la prestation de soins peut « compenser » les membres de la famille ou être touchée directement par eux. Ce second cas de figure a déjà été abordé plus haut. Cependant, l’effet de transferts internes sur l’économie familiale mérite qu’on y prête attention. Dans certains cas, les allocations avaient été conçues afin qu’une personne âgée en perte d’autonomie ou une tierce partie puisse établir un rapport contractuel avec un(e) aidant(e). Dans les cas de type français, où un membre de la famille peut être employé et où le programme exige un contrat, la relation doit évidemment être contractualisée. En Allemagne et en Autriche, par contre, où il n’existe aucune condition quant à qui peut être « engagé », pratiquement rien n’indique que de telles relations contractuelles ont été introduites au sein de la famille, surtout entre époux ou avec les enfants adultes. Lorsque l’allocation n’est pas dépensée en services et autres frais, elle tend à être absorbée par le budget familial ou simplement épargnée.

Jusqu’à présent, la marchandisation ne semble pas avoir gagné l’économie familiale interne. Les relations entre les sexes demeurent inchangées. L’allocation ne parvient pas vraiment à garantir aux aidant(e)s une autonomie économique, puisqu’en dépit des allocations, on considère que leur travail est gratuit. Dans ces cas, par conséquent, les allocations ont très peu d’effet sur la quantité de soins, considérés comme informels à la fois par la personne dépendante et par l’aidant(e).

Dans l’ensemble, l’impact de ces allocations est mixte. Parce qu’elles ont tendance à être payées à un bas niveau, ces allocations n’aident à réduire la dépendance économique que dans le cas des personnes âgées dépendantes les plus pauvres. Parce qu’elles sont payées à un bas niveau, elles ne créent pas de « bons emplois » pour les nouvelles « professions ». Lorsque la liberté de choisir la façon de dépenser l’allocation est donnée aux personnes dépendantes, les principes de l’économie familiale demeurent inchangés ; des niveaux élevés de soins informels persistent et peu de revenu est transféré à l’intérieur de la famille.

D’un autre côté, lorsque de telles mesures reconnaissent que soigner est un « travail », certaines aidant(e)s sortent du secteur informel et bénévole et participent au marché du travail formel, du moins pour ce qui a trait à l’accès aux avantages sociaux. Puisque ces politiques visent aussi des objectifs en matière d’emploi, il pourrait y avoir espoir que les femmes soient ainsi tirées vers l’activité - et donc qu’elles versent leurs cotisations à la Sécurité sociale - et que cette montée du taux d’activité en viennent à compenser les effets de la société vieillissante, mentionnés plus haut.

Ces prestations versées aux personnes âgées, tout comme les services et les allocations pour la garde des jeunes enfants, répondent à des objectifs pluriels et entraînent des résultats mixtes et par ce fait même très « politiques », chez chaque catégorie sociale, y compris les cadres.

Voir Jane Jenson et Mariette Sineau : « Qui doit garder le jeune enfant ? Les représentations du travail des mères dans l’Europe en crise ». LGDJ, Paris - 1998.

Cet article est tiré de Jane Jenson : « D’un régime de citoyenneté à un autre : la rémunération des soins ». Les Cahiers de Mage - 2000.

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