De la bonne gestion des organismes paritaires

Année 1999 - Revue n°390

Distinction entre commanditaires et mandataires, mais aussi réflexion sur le pouvoir, l'efficacité, le service rendu et le comportement sociétal : les institutions paritaires doivent s'interroger sur leur gestion, qui ne peut avoir les mêmes critères qu'une entreprise à but lucratif, nous dit Jean-Claude Angoulvant, directeur d'institutions de retraite et de prévoyance professionnelles.

Le développement de l’économie financière impose les principes « du gouvernement d’entreprise » aux organisations économiques. Il est facile d’en dénoncer les inconvénients et de pointer l’incapacité des marchés à résoudre par eux-mêmes les problèmes majeurs de la société. Mais il serait simpliste d’en rester là.

Distinguer commanditaires et mandataires

Une entreprise est un projet, fut-il purement financier, qui est mis en œuvre. Les principes du gouvernement d’entreprise visent à organiser les rapports de pouvoir entre les commanditaires du projet que sont les propriétaires du capital de l’entreprise, avec ceux qui sont mandatés pour mener à bien le projet, en distinguant avec soin les uns des autres.

Cette distinction recoupe le distinguo plus traditionnel entre maîtrise d’ouvrage et maîtrise d’œuvre. Ce n’est pas un hasard si celui-ci est formellement utilisé d’une façon croissante depuis quelques années pour mener à bien non seulement la construction des ouvrages d’art mais aussi les grands projets informatiques. Il est même patent qu’une mauvaise identification et séparation de ces rôles constitue une des premières causes d’échec de ces grands projets1.

A quoi est dû ce besoin général de séparer et de rééquilibrer les pouvoirs entre les commanditaires du « projet » et les responsables de « l’instrument » ? Probablement à « l’effet-système » qui résulte de la croissance de la complexité ambiante.

Pour « rester en équilibre et fonctionner correctement », un système requiert une régulation qui lui soit externe2. Or la sociologie des organisations nous a appris ce que tout le monde peut observer : craintes, passion de pouvoir, intérêts, etc., suscitent le développement au sein des organisations de toutes natures de stratégies individuelles ou corporatistes propres aux hommes qui les composent. C’est normal, mais si elles restent livrées à elles-mêmes ces stratégies génèrent une finalité latente qui peut d’une façon occulte instrumentaliser à son profit la finalité externe qui est l’accomplissement de la mission qui légitime l’organisme.

Finalités internes et externe

Il est donc important d’assurer une bonne proximité entre ces finalités internes latentes et celle de la mission. Dans le meilleur des cas l’écart est faible et il y a coopération entre les finalités. Dans un cas assez répandu l’écart est significatif mais reste modéré et la finalité interne « leste » juste un peu trop la finalité externe et fait obstacle aux réformes3. Dans les cas les plus graves la finalité interne peut détourner la mission. Il y a trop d’exemples où les acteurs maîtres d'œuvre se sont appropriés la définition et le contrôle de cette mission pour qu’il soit nécessaire d’insister.

Dans le monde des entreprises à but lucratif, la « théorie de l’agence » a été développée en réponse à ce problème4. Puisqu’un contrôle direct et tatillon (sur le mode des tutelles publiques) des mandataires mis à la tête des entreprises est coûteux et contreproductif, il faut conclure avec eux un contrat d’intéressement suffisamment habile pour que leurs stratégies personnelles coïncident spontanément avec celles des actionnaires. Une vraie « régulation » est ainsi mise en place. Cette théorie est un des fondements du gouvernement d’entreprise.

Le cas des entreprises sans actionnaires

Mais que faire pour cette catégorie très particulière d’entreprise5 que constituent les institutions paritaires et plus généralement les organismes de protection sociale non étatiques et gérant des régimes obligatoires6 ? Relevant des juridictions de droit commun, sans capital ni objectif financier, ils sont les « instruments » d’un service d’intérêt général par la voie d’une délégation de la puissance publique donnée aux partenaires sociaux sous diverses modalités.

Tentons quelques constatations résumées :

  • L’actualité démontre hélas qu’ils sont au moins autant concernés par la question de la concordance de leurs finalités internes avec celle de leur mission que les entreprises à but lucratif et les services publics.
  • L’expérience tend à prouver qu’un gouvernement direct par la tutelle publique serait globalement assez efficace en terme d’intégrité mais qu’il le serait moins en termes d’efficacité de gestion et de pilotage responsable des régimes.
  • La « théorie de l’agence » ne peut s’y appliquer. Il faut trouver autre chose. Nous devons donc chercher à mettre en perspective l’ensemble des enjeux qui les concernent pour progresser sur la recherche de critères de bonne gestion qui leur soient propres.

Essai de méthode pour poser le problème

En vue de construire une méthode d’approche du problème, structurons la problématique autour de quatre domaines critiques et de trois niveaux de questions.

Les quatre domaines sont :

  • la répartition et le contrôle du pouvoir (la qualité de la « gouvernance »),
  • l’efficacité du pilotage « métier » (la qualité du pilotage des régimes et l’aptitude à œuvrer à l’adaptation de la configuration de la protection sociale),
  • la nature du service rendu et la qualité de la prestation,
  • le rôle « sociétal »7 (le rapport comportemental à la société : emploi, développement humain, etc.).

Trois questions de base sont à croiser avec chacun de ces domaines :

  • Comment est garantie la pertinence de la mission ?
  • Comment est garanti le respect de la mission ?
  • Comment est garantie l’efficacité de la gestion ?

Ce croisement permet de composer une grille. Celle-ci permettra, pour chaque type d’institution et en fonction de sa mission propre, de déterminer pour chacune des cellules : 1) quel est l’objectif recherché ? 2) quels sont les moyens mis en œuvre ? 3) quels sont les critères d’évaluation ?

La détermination des critères ne peut être que le résultat d’une démarche qui tient compte de la nature propre de la mission ou des missions de l’institution et de ses conditions spécifiques : quel est son degré d’autonomie ? Quels sont ses partenaires sociaux (salariés ou travailleurs non salariés) ? Etc.

Cependant nous voyons bien que l’enjeu de la bonne gestion des institutions non lucratives de protection sociale tourne autour de trois questions :

  • Qu’est-ce que l’on attend réellement d’eux ? C’est la question fondamentale. Une non réponse à cette question engendre une grande confusion interne. Le cas est hélas fréquent mais ce n’est pas aujourd’hui le sujet.
  • Comment un équilibre des pouvoirs externes et internes est-il organisé ?
  • Quelle est la sanction des dérives ? Autrement dit quelle est la régulation correctrice susceptible d’agir ?

La mission et sa régulation

La régulation financière par le marché étant inopérante dans ce secteur, et la confiance aveugle dans le discours et les intentions n’étant plus de saison, le monde des institutions sociales doit produire des mécanismes de régulation crédibles.

Nous avons vu que la détermination des critères ne pouvait être que le résultat d’une démarche. Pour mener celle-ci il faut rechercher en amont des principes structurants pouvant alimenter ces régulations. Proposons une piste : la nature du service rendu.

Gérer des régimes de protection sociale obligatoires relève-t-il de la prestation de service ? La réponse est oui si l’on vise le bon côté de la relation commerciale : considération du client, exigence de qualité, respect des engagements, etc.. La réponse estnon si l’on considère le côté restrictif de cette relation (échange soldé), ses aspects inévitablement sélectifs et ses tentations manipulatoires.

Le travail attaché aux services d’intérêt général, distincts du service public (souverain) et reconnus par la loi, relève plutôt du service rendu. Ce service se caractérise par un caractère ouvert, non réductible à des normes, fussent-elles de qualité, avec une attention égalitaire et la non utilisation du rapport de force. En outre les régimes gérés se caractérisent par leur nature transitive : il faut rendre à des tiers ce que l’on reçoit. Les échanges ne sont jamais soldés avec la société. Ils créent du lien « social » (non bilatéral).

Vers le client citoyen ?

Mais comment réguler ce type d’intervention, si l’on ne se contente pas de l’invocation rituelle des valeurs comme justification de ce qui se fait ?

Traditionnellement, les échanges reposent sur deux modèles : d’une part le modèle bureaucratique, protecteur, mais arrogant et aujourd’hui inefficace pour produire des biens économiques, mêmes désintéressés ; d’autre part le modèle commercial, centré sur l’individu mais dont nous avons vu les limites. Un troisième modèle voit le jour, avec peine : celui du « client citoyen ». Client parce que respecté comme tel. Citoyen parce que acteur de l’institution dans une relation de réciprocité ouverte.

Acteur donc détenteur de pouvoir. C’est par ce client citoyen de l’institution qu’une régulation disposant de pouvoir peut et doit intervenir. Il est d’ailleurs frappant de voir que dans les institutions devenues objets de scandales les instances politiques ont été progressivement soit dévitalisées, soit confisquées par des factions.

Pour être effective et concrète, cette régulation par les clients citoyens qui vise plus particulièrement l’efficacité et la qualité de la gestion doit se concrétiser sur des sujets tangibles. Outre la participation au pouvoir, enjeu central, proposons deux pistes : d’abord l’évaluation du service rendu, ensuite la proximité du service.

En conclusion provisoire

Si un vendeur prodigue brûle le billet que vous venez de lui donner alors qu’il vous a remis le produit attendu, on le juge mal en général, mais après tout c’est son affaire. L’argent était à lui. Au contraire l’argent qui est dans les caisses sociales appartient toujours aux participants. Ils le savent et leur jugement sur la gestion tient légitimement compte de cette différence.

La recherche des critères de bonne gestion des institutions sociales non étatiques mais investies d’une mission d’intérêt général doit partir de cette réalité, parfois oubliée.

L’argent social se fait rare face à la montée des besoins qui va s’intensifier. Pour que les institutions restent légitimes tout doit être vérifié : non seulement la bonne gestion interne, mais aussi le respect de la mission et même, tabou suprême, la pertinence de la mission au regard de l’évolution des choses. En effet cette vérification peut conclure à la reconfiguration ou même à la suppression de l’institution, qui n’est pas une fin en soi.

Il est normal qu’il y ait des résistances. Les intérêts doivent être ménagés et les personnes traitées avec égard. Mais l’enjeu est de faire échec aux tentations ou logiques de fief qui avec de bons prétextes et sous couvert d’intentions estimables visent parfois à instrumentaliser la mission au profit de l’organisme.

La configuration et les opérateurs de la protection sociale doivent évoluer profondément. La recherche méthodique de critères de bonne gestion adaptés à leur cas spécifique doit accompagner cette évolution si l’on veut écarter le risque de remises en cause plus radicales.

1 : Pensons par exemple aux difficultés rencontrées par le projet Sésame-Vitale.

2 : Relevons à ce sujet l’équivoque qui entoure le terme « régulation ». Au sens français traditionnel, une régulation est un mécanisme qui assure automatiquement le fonctionnement correct d’un système. Le vocable anglo-saxon vise la production de règles par un pouvoir. Les politiques détournent souvent le besoin croissant de « régulation » pour légitimer leurs désirs d’intervention directe en tant que « régulateurs ».

3 : Cette difficulté est souvent rencontrée par les administrations qui veulent se réformer (Education Nationale, EDF, Recherche, Finances, etc.).

4 : Lire à ce sujet le bon article critique de Denis Clerc sur la théorie de l’agence dans Alternatives Economiques d’octobre 1999.

5 : Le droit européen a consacré le statut « d’entreprise » aux organismes de protection sociale et autres organismes à but non lucratif s’ils se livrent à une activité économique au sens large, indépendamment de leur statut juridique et fiscal. Mais cette activité peut relever d’un « service d’intérêt général » et échapper par là aux règles communes de concurrence.

6 : Donc à l’exclusion du faux paritarisme des grands régimes de base (CNAMTS, CNAVTS).

7 : Dans ce domaine difficile à saisir, le référentiel de « bilan sociétal » élaboré par le CJDES (Centre des jeunes dirigeants de l'économie sociale) offre un outil pratique et approfondi.

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