Des réformes sources de tensions Une analyse sociologique de l’enquête

Année 2011 - Revue n°444

Les résultats de l’enquête menée par la CFDT Cadres et l’Uffa auprès de 7000 cadres de la fonction publique sont riches d’enseignements. Déstabilisés par les réformes constantes, les cadres souffrent de manque de visibilité dans leurs missions. Confrontés à des tensions croissantes entre leur éthique personnelle et l’exercice de leurs responsabilités, ils en viennent à rejeter les réformes, la RGPP en particulier. Nadège Vezinat confronte dans cet article ces résultats avec le cas des conseillers financiers de la Poste, qu’elle connaît bien.

L’enquête fonction publique de la CFDT Cadres permet de dresser un parallèle entre les dispositifs de réforme de l’État (RGPP, LOLF, etc.) et les changements intervenus au sein de l’ancienne administration devenue société anonyme en 2010. Dans les deux cas, les réformes ont pour conséquence de procéder à une redéfinition des missions des agents ainsi que du sens que ces derniers donnent à leur travail. Elles visent à rendre les cadres de la fonction publique comme ceux de la Poste aptes à gérer les tensions suscitées par l’émergence de considérations traditionnellement issues du privé (commerce, rentabilité, rationalisation, objectifs) qui repositionnent l’héritage éthique et culturel public longtemps dominant.

L’employeur public mauvais manager ?

L’enquête de la CFDT Cadres montre que les cadres ont peu de visibilité sur les réformes en cours dans la fonction publique : ils n’ont en général pas d’information, sont peu ou pas consultés, ce qui crée chez eux un sentiment d’opacité par rapport aux restructurations déjà en cours ou à venir. Ils parlent ainsi dans leurs commentaires de : « flou artistique », « gros brouillard », « impression de naviguer à vue », « la réponse est toujours la même : je n’en sais pas plus que vous ».

La Poste maintient aussi le doute sur des orientations stratégiques qui ne semblent pas très claires pour son personnel. Ainsi le dernier contrat de plan signé en juillet 2008, le « contrat de service public », entretient l’ambiguïté entre les différentes logiques qui doivent primer puisqu’il semble que La Poste ait décidé de faire de son insertion dans le monde concurrentiel le moyen du maintien de ses missions de service public. Ces dernières doivent en effet être financées en partie par l’entreprise. Or, même après compensation de l’État, les quatre missions de service public du contrat de plan (courrier universel, distribution de la presse, accessibilité bancaire et aménagement du territoire) coûtent encore 816 millions d’euros par an à La Poste. De fait, on assiste bien à l’établissement d’une complémentarité financière du non marchand et du marchand, le dernier finançant le premier.

Une autonomie relative

L’enquête de la CFDT Cadres nous apprend que les conséquences des réformes en cours (autonomie considérée comme suffisante pour 59% des répondants mais objectifs jugés atteignables et réalistes pour la moitié d’entre eux seulement) ont un impact direct sur le sens que ces cadres donnent à leur travail. Ces deux variables constituent des pistes pour expliquer les dilemmes éthiques. Les cadres les plus en désaccord avec leur éthique sont ceux qui disposent de peu d’autonomie pour remplir leurs objectifs, qu’ils considèrent donc comme encore plus difficilement atteignables.

Dans l’enquête, à la question « Dans l’exercice de mes responsabilités, je suis en accord avec mon éthique personnelle », les cadres qui répondent « non » sont seulement 21% à estimer disposer d’une autonomie suffisante alors qu’ils sont 58% à la considérer comme insuffisante. Inversement, ceux qui sont en accord avec leur éthique personnelle sont 73% à estimer disposer d’une autonomie suffisante et seulement 10% à la considérer comme insuffisante. De la même manière, parmi ceux qui déclarent être en désaccord avec leur éthique personnelle, seuls 19% estiment avoir des objectifs tenables alors qu’ils sont 49% à les considérer comme intenables. La proportion s’inverse pour ceux qui sont en accord avec leur éthique personnelle, ils sont 60% à estimer leurs objectifs tenables et intenables à seulement 12,5%.

Les trois versants de la fonction publique ne se situent cependant pas au même niveau en termes de marge de manoeuvre vis-à-vis des réformes : les cadres de la fonction publique d’État déclarent avoir le moins de latitude dans la mise en œuvre des réformes (seuls 11% estiment avoir une marge de manœuvre) et les cadres de la fonction publique hospitalière ont quant à eux un rapport plus ambivalent à l’autonomie puisqu’ils sont les moins neutres en étant à la fois les plus autonomes (à 18%) et les moins autonomes (à 59%) ce qui signifierait que plusieurs positionnements de cadre hospitalier coexistent.

La pression concernant l’atteinte des objectifs fixés par l’organisation engendre une vive tension dans le travail : si elle passe par des dilemmes éthiques pour les agents de la fonction publique, elle prend la forme d’un management par le résultat immédiat davantage que la qualité sur le long terme à La Poste. Dans les procédures managériales postales, seul le résultat du rendez-vous avec le client est comptabilisé : est-ce qu’une fidélisation confortée sans vente n’est pas également un bon rendez-vous ? Est-ce qu’un rendez-vous pour du service après vente ne fait pas aussi partie des missions du conseiller financier de la Banque Postale ? Si, qualitativement, cela fait évidemment partie de son travail, ces éléments ne paraissent être que très peu pris en compte quantitativement. Un parallèle peut ainsi être fait entre ce que décrit Bruno Latour dans le monde de la recherche et les conseillers financiers de La Poste : « Un groupe de recherche qui prendrait plaisir à des expériences de grande qualité mais qui n’en engendrerait aucun article perdrait vite sa réputation, à moins qu’il n’abandonne la recherche fondamentale pour la mise au point de procédés industriels » (Latour Bruno, 2004, La fabrique du droit. Une ethnographie du Conseil d’État, Paris, La Découverte, p.214). De la même façon, le conseiller financier qui ferait preuve d’une capacité d’écoute importante et donnerait au client des conseils personnalisés de bonne qualité, mais qui au final ne vendrait pas du tout de produits financiers deviendrait rapidement un mauvais conseiller financier pour sa hiérarchie.

Dans ce contexte, les conseillers financiers qui conseillent d’autres produits financiers que ceux de la Poste sont en voie d’extinction et l’égalité de traitement des usagers cède la place à une égalité de traitement des situations comparables : toutes les clientèles financières ne se valent plus et ne sont pas traitées de la même façon. Les transformations organisationnelles et managériales de la fonction publique semblent emprunter des chemins très similaires à ceux déjà suivis par les entreprises publiques, aujourd’hui privatisées ou en cours de privatisation.

Intérêt général et éthique personnelle en tension

Les changements organisationnels induisent l’apparition de tensions entre les missions qui renvoient à des valeurs et des injonctions différentes. Cette tension entre des « injonctions » parfois contradictoires ou dissonantes entraîne une mise à distance de l’intérêt général qui se fait moins présent pour les postiers comme les cadres de la fonction publique. Pour ces derniers, l’importance de l’éthique personnelle dans l’exercice de leur travail s’avère forte. Plus les fonctions d’encadrement augmentent, plus ils déclarent ne pas être en accord avec leur éthique personnelle : si 58% des experts et 62% des encadrants de moins de 10 personnes déclarent l’être, ils ne sont plus que 18,5% chez les encadrants de 50 à 199 personnes et 13% chez les encadrants de plus de 200 personnes.

Il existe aussi un double discours sur les missions postales. Quand la culture de « service public » implique pour les conseillers financiers de recevoir tout le monde et d’être « une banque à part », la culture « bancaire » leur enjoint de faire de la vente de produits financiers, d’être « une banque à part entière » (slogan de la Banque Postale à sa création en 2006). Cette dissociation des priorités se répercute à tous les niveaux de l’entreprise postale et se ressent à travers les discours tenus aux agents de la Poste entre ce qui renvoie à la notion de service public, à l’intérêt du client et ce qui a trait à la productivité et à l’intérêt de l’entreprise. Cette préoccupation dans la gestion des tensions apparaît également dans l’enquête de la CFDT Cadres quand les cadres s’expriment sur la notion d’intérêt général et sa perte de sens. Cette tendance est très significative parmi les commentaires à cette question : « intérêt général désactivé », «objectifs non ciblés sur l’intérêt général », « travail au détriment des usagers », « j’ai le sentiment qu’on cherche surtout à faire du chiffre », « tout le monde se fout de l’intérêt général et surtout la direction générale », « j’ai le sentiment de contribuer à une idéologie que je réprouve », « j’ai du mal à repérer ce qu’est l’intérêt général, dans notre contexte », « délitement du service public », «sentiment très net de contribuer à l’intérêt des élus »

La difficulté à travailler en accord avec leur éthique personnelle et le fait de ne pas pouvoir s’y conformer dans leur travail placent les cadres dans des situations professionnelles difficiles. Des situations de lutte d’abord : « j’essaie de l’être », « toujours faire du mieux possible », « oui mais il faut se battre et de plus en plus », « je m’efforce de l’être », « il faut toujours se battre pour et accepter d’être parfois mauvais élève par rapport aux règles » ; de désengagement ensuite : « de moins en moins », « pour le moment, mais cela devient difficile », « pas toujours, parfois obligée de me plier aux règles posées par la hiérarchie », « je tente à mon niveau d’amortir les chocs des multiples réorganisations », « j’ai pris les positions intellectuelles nécessaires pour cela » ; voire d’abandon dans certains cas « je quitte mon poste puisque ne partage pas les évolutions prises et désengagement de ma hiérarchie ».

Un sentiment d’isolement

Cette tension implique également un sentiment d’isolement puisque près 40 % d’entre eux déclarent se sentir seuls et ne pas disposer d’espace de dialogue pour évoquer leurs difficultés. Ce taux de réponses des cadres de la fonction publique doit être relevé dans la mesure où il est plus important que ceux qui concernent les cadres du privé. Ainsi dans le sondage ANACT / CSA sur les risques psychosociaux (2009:1000 sondés toutes catégories), une question porte sur « les situations perturbantes dans vos relations de travail » plus de 21% des cadres (contre 15,3% de l’ensemble des salariés) déclarent se sentir seuls dans leur travail. De la même manière, dans l’enquête Apec « 20 ans de cadres » (2010) à la question « quels sont les trois principaux inconvénients à être cadre ? », 30% des cadres du privé retiennent l’item « on se sent très seul(e) à certains moments ».

Le problème de l’isolement concerne aussi les conseillers financiers, seuls dans leurs bureaux de poste, face aux clients. En termes de politiques d’emploi, les réformes postales ont ouvert ce métier aux contractuels et non plus seulement aux fonctionnaires, ce qui a permis de transformer des postiers en banquiers, d’abaisser progressivement les résistances collectives en interne et d’obtenir la mutation de la Poste en société anonyme.

Pour tous ces cadres et agents, les lieux d’émergence de collectif sont peu nombreux en dehors des associations professionnelles de métier, quand elles existent, et des instances syndicales. La décentralisation progressive des recrutements, la diversité des carrières et trajectoires ainsi que l’augmentation du niveau de formation des conseillers financiers ont conduit à une individualisation croissante des parcours professionnels qui contribue à empêcher en partie la constitution du groupe professionnel en un collectif pouvant modifier les formes de l’organisation du travail.

En appliquant le même processus à la fonction publique, on peut se demander si la tension entre les différentes logiques (rationalisation et audit d’un côté ; service public et intérêt de l’usager de l’autre) abordées dans cet article n’est pas, d’une certaine manière, maintenue intentionnellement - et le désengagement des agents souhaité - afin de pouvoir justifier et procéder à plus ou moins long terme à une externalisation de certaines des tâches dévolues jusque là à la fonction publique.

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