EFFICACITÉ ET GESTION PUBLIQUE

Année 1999 - Revue n°390

L'action publique fait aujourd'hui l'objet de nombreuses critiques et la modernisation de la gestion publique est devenue une priorité politique. Pour Laurent Coquelin, consultant, l'enjeu de cette modernisation, plus que l'introduction de nouveaux outils de gestion, est la mise en cohérence d'une nouvelle forme de rationalité basée sur une logique d'efficacité pour asseoir la légitimité de l'action publique.

Depuis la fin des années quatre-vingt1, la modernisation de l'administration et des services publics est devenue une priorité politique.

Elle répond à une montée des insatisfactions et des revendications multiples vis-à-vis de l'action publique, que les collectivités publiques doivent aujourd'hui prendre en compte de manière nouvelle.

Le réveil du citoyen

L'administré n'accepte plus de subir des règlements de manière passive, l'utilisateur des services publics exige que soit tenu compte de ses aspirations et de ses besoins, l'un et l'autre se souviennent qu'ils sont aussi des citoyens et entendent à ce titre donner leur avis, être informés avec transparence et donner quitus ou non à ceux qui affirment agir au nom du bien public.

Par ailleurs, face à la montée des prélèvements obligatoires, le contribuable se rappelle qu'il est également citoyen et entend que les dépenses publiques soient gérées de manière efficace.

Ainsi, la légitimité de l'action publique qui reposait sur les principes de la souveraineté et de la poursuite de l'intérêt général2 fonctionne de plus en plus mal.

Légitimité et efficacité

Si la modernisation de l'administra tion et des services publics est d'abord un enjeu politique, c'est également un enjeu de gestion.

La légitimité de l'action publique ne peut plus se décliner à partir de principes mais doit désormais accepter d'être jugée à l'aune de ses résultats.

Ainsi, rien n'est plus acquis aux collectivités publiques qui ne doive être justifié au-delà du vote par l'efficacité concrète des services qu'elles entendent rendre et des concertations qu'il leur revient de conduire.

Cet impératif d'efficacité est un questionnement nouveau pour la gestion publique et concourt au développement d'une nouvelle rationalité pour les organisations publiques.

La rationalité peut être définie comme l'association d'une finalité et d'un mode d'allocation et d'organisation des moyens mobilisés.

Elle renvoie à une logique d'action qui repose sur une certaine conception de la performance et à une forme de contrôle social qui permet de s'assurer de la mise en œuvre de cette logique d'action.

Objectifs moyens et résultats

Moyens mis en œuvre pour réaliser une action, résultats obtenus et objectifs forment un triptyque autour duquel s'organise la notion de performance et renvoient à trois logiques d'action possible pour une organisation :

La logique de budgétisation correspond à une programmation des moyens au regard d'objectifs et au suivi de leur application. Elle vise à définir une référence a priori concernant l'allocation des ressources en fonction d'activités à réaliser.

Une logique d'adéquation

Cette logique d'action présuppose la pertinence a priori des moyens pour atteindre un objectif par référence à la légitimité de l'autorité qui décide de cette allocation et par référence à un système de causalité simple et déterministe. La performance consiste en un degré maximal d'adéquation entre la consommation des ressources et la prévision sans que le résultat obtenu et son impact n'entrent en ligne de compte.

La logique de budgétisation est classique dans la gestion publique. Sa rationalité repose sur le caractère légitime des autorités (principe de souveraineté) qui décident de l'affectation des moyens et la mise en œuvre n'a qu'un caractère instrumental. La forme de contrôle exercée est alors un contrôle de conformité : le budget constitue une norme au sein de laquelle les agents publics doivent s'inscrire pour pouvoir agir.

Les principales limites de la budgétisation reposent sur son horizon temporel (l'exercice) et sur sa logique de choix a priori qui ne s'accompagne pas d'évaluation a posteriori, le risque dans la logique budgétaire est double : d'une part que les activités réalisées ne répondent pas aux finalités (inefficacité), d'autre part que les activités réalisées ne le soient pas dans une logique d'optimisation des ressources (inefficience).

Une rupture de rationalité

Dans ce contexte, les politiques de modernisation de la gestion publique vont chercher à mettre en œuvre des logiques d'action différentes qui permettent de s'assurer de l'efficacité et de l'efficience de l'action administrative :

  • la logique d'efficacité concerne la maximisation du rapport entre objectifs à atteindre et résultats obtenus. Elle suppose a minima d'une part qu'un objectif ait été au préalablement défini et donc qu'un choix ait été fait concernant la pertinence de l'objectif par rapport à une finalité, et d'autre part que les résultats obtenus aient été mesurés,
  • la logique d'efficience concerne la maximisation entre les moyens mis en œuvre et le résultat obtenu. Elle suppose que les produits et les ressources soient clairement identifiés et mesurés.

Ces deux logiques d'action conduisent à raisonner beaucoup plus en termes d'objectifs et de résultats que de moyens. De ce point de vue, il s'agit pour la gestion publique d'une véritable rupture de rationalité.

Gestion monétaire, système fermé

Dans la gestion privée, la finalité du « profit » et la monnaie comme outil synthétique d'évaluation sont supposés garantir à la fois l'efficacité et l'efficience. La maximisation du profit passe par un objectif double : à la fois la satisfaction des besoins solvables, le degré de satisfaction étant exprimé par le chiffre d'affaires (efficacité) et la maximisation de l'écart entre le chiffre d'affaires et le coût de revient ce qui suppose une utilisation efficiente des ressources.

La principale critique que l'on peut adresser à cette gestion repose sur le fait que l'entreprise est un système finalisé sur lui-même et sur la recherche de son efficacité. Il ne tient pas compte a priori des externalités qu'il produit et est enfermé dans les limites de la monnaie comme outil d'évaluation (cf. autres articles du numéro).

Les organisations publiques apparaissent au contraire comme des systèmes de gestion ouverts : d'une part, elles ne déterminent pas leur finalité et leur gestion est encadrée par la rationalité politique ; d'autre part leur finalité ne s'épuise pas par leurs réalisations. Il convient alors de replacer les organisations publiques dans le cadre plus global de l'action publique qui institue un double processus de production :

  • d'une part des inputs ou intrants (moyens financiers, budgétaires, humains) sont transformés en outputs ou réalisations (construction de routes, traitement des dossiers d'aides...),
  • d'autre part des outputs ou réalisations sont transformés en « outcomes » ou effets (amélioration de la sécurité routière, consolidation du tissu économique).

D'autres logiques que budgétaire

Pour autant, les spécificités des organisations publiques ne rendent pas inapplicables d'autres logiques d'action. Par rapport à la logique budgétaire, la recherche de l'efficacité et de l'efficience suppose de définir deux éléments :

  • les objectifs autour desquels s'organisent et se structurent les activités de service public (recherche d'impacts, nature des activités) qui sont mises en œuvre par des organisations (ministères, entreprises publiques, associations...),
  • des instruments de mesure permettant de situer le niveau des résultats obtenus par rapport aux objectifs et de mettre en rapport les moyens et les résultats obtenus.

Deux types d'outil ont ainsi été mis en œuvre : des outils de finalisation avec le développement d'approches stratégiques au sein des organisations publiques et des outils d'évaluation avec le développement du contrôle de gestion.

L'application de la notion de stratégie à la gestion publique repose sur l'existence de deux niveaux de raisonnement dans le cadre de la démarche stratégique : les orientations de politique générale qui renvoient aux axes fondamentaux à long terme : la mission, la vocation, les valeurs sont des éléments qui concourent à un premier niveau de référence ; les objectifs stratégiques qui correspondent à des résultats attendus à moyen terme et traduisent des choix et priorités pour des activités constituent le deuxième niveau de référence.

Le politique et l'administratif

Le premier niveau correspond dans l'action publique à sa dimension politique et le second niveau relève de sa dimension administrative. Ainsi, il deviendrait de la responsabilité des fonctionnaires de traduire les objectifs généraux en objectifs concrets à atteindre, en choix possibles et en critères.

La démarche stratégique permet de mettre en évidence que l'ajustement des moyens aux besoins (à la satisfaction de l'intérêt général) ne se fait pas de manière instantanée mais repose sur des choix qui peuvent être rationalisés.

Le développement d'approche stratégique dans les organisations publiques correspond à une véritable rupture dans la gestion publique, c'est en effet reconnaître que les organisations publiques disposent de certaines marges de manœuvre dans la mise en œuvre des politiques publiques par rapport au politique et les reconnaître comme des « unités actives ».

Evaluer l'activité et les résultats

L'introduction des outils de contrôle de gestion apparaît comme un autre axe fort des politiques de modernisation. Ils répondent à la nécessité de « piloter l'action publique » par une double évaluation : de l'activité d'une part avec le développement des tableaux de bord permettant le suivi sur la base d'indicateurs sélectionnés ; des résultats analytiques d'autre part pour distinguer la consommation des ressources liées aux produits de chaque activité spécifique.

La mise en œuvre concrète de tels outils renvoit à plusieurs difficultés :

  • difficultés pour identifier les produits de certaines activités de service public (qu'elle est la production d'un hôpital, d'un établissement d'enseignement, d'une ambassade ?),
  • difficultés de mesurer les coûts d'une activité (par exemple celle d'un établissement d'enseignement dont le financement est réparti entre plusieurs collectivités publiques : l'Etat au travers du ministère de l'enseignement, et les collectivités locales).

La comptabilité analytique dans le cadre de la gestion publique prend souvent la forme d'une comptabilité de moyens qu'il est difficile de dépasser. L'efficience avec laquelle les moyens seront utilisés n'apparaîtra pas (coût/ bénéfice) et devra être mise en évidence par un système d'indicateurs extra-comptables (indicateurs de résultats tels que la longueur des autoroutes mises en service, indicateurs d'impact tels que la réduction du temps de parcours).

La mise en œuvre de logiques d'action basées sur l'efficience et l'efficacité ne saurait être réduite à la mise en place de nouveaux outils de gestion, elle suppose une véritable rupture de rationalité qui s'accompagne d'une redéfinition des modes d'organisation : passage du centralisme à une organisation déconcentrée et des formes de contrôle social ; passage du contrôle social basé sur la conformité à la règle à un contrôle social basé sur la concertation et l'atteinte d'un résultat.

Autonomie et centralisation

Reconnaître les organisations publiques comme des unités actives suppose de leur reconnaître une certaine autonomie. Il s'agit pour le responsable administratif de définir des objectifs en concertation avec les agents dans le cadre d'un plan stratégique et d'en contrôler l'exécution. La performance dans un tel système ne réside plus uniquement dans l'adéquation maximale entre la consommation de ressource et la prévision, mais également dans la pertinence des objectifs fixés (par rapport à la finalité et par rapport à une optimisation des moyens) et l'atteinte de résultats conformes aux objectifs.

Le modèle d'organisation induit par ce type de rationalité rentre en contradiction avec le modèle classique d'organisation de l'administration qui est d'abord un modèle extrêmement centralisé. La mise en œuvre d'un autre modèle rationalité suppose ainsi un autre mode d'organisation et donc une nouvelle répartition du pouvoir au sein des organisations administratives. Les politiques de modernisation portent ainsi également sur l'organisation des structures administratives : mise en place d'agences, déconcentration des services...

Par ailleurs, le modèle de contrôle social induit par ce type de rationalité entre en contradiction avec le modèle de contrôle social traditionnel de l'administration qui repose sur le principe de « soumission » à une hiérarchie qui elle-même obéit au pouvoir politique. En contre-partie, le fonctionnaire est vis-à-vis de l'administration dans une situation statutaire et réglementaire qui définit ses droits et obligations excluant tout lien intuitu persona. Dans ce contexte, la gestion des personnels est réduite le plus souvent à son administration : respect des règles concernant le déroulement de carrière définies par le statut. La rénovation du cadre de la gestion des personnels est ainsi un autre axe important des politiques de modernisation de la gestion publique, principalement sous deux aspects :

  • la recherche d'une plus grande cohérence entre l'évolution des missions, des métiers et des qualifications et les politiques de gestion des ressources (recrutement, promotion, mobilité). Il s'agit ici, dans le cadre d'une fonction publique de carrière dont le principe en France n'a pas été remis en cause de procéder à une gestion prévisionnelle des emplois et des qualifications. Elle correspond au niveau de la gestion des ressources humaines à la démarche stratégique, comme mode d'allocation des moyens,
  • la recherche d'un nouveau mode d'animation (exercice du contrôle social) avec la déconcentration de la gestion des ressources humaines et de la concertation, une individualisation des modes de gestion (réforme de la notation avec deux objectifs : l'appréciation des résultats par rapport aux objectifs, l'évaluation du potentiel individuel référé à l'ensemble de la carrière passée).

Pour une mise en cohérence et contre le taylorisme

Les politiques de modernisation de l'administration et des services publics, en modifiant la rationalité de la gestion publique ne peuvent se résumer à l'introduction de nouveaux outils de gestion, mais renvoient à une mise en cohérence entre le mode d'allocation des ressources, l'organisation et les formes d'animation.

Elles pourraient être traitées sur le mode idéologique si elles ne correspondaient à des enjeux sociétaux : évolution des formes de légitimité (efficacité des formes de rationalité plutôt que légitimité par des principes généraux) et des formes de contrôle social (recherche de consensus grâce à la concertation et à partir d'une information - même manipulée - plutôt que recherche de conformité aux règles). Force est de reconnaître que la logique « managériale » constitue une réponse à la crise d'efficacité et de légitimité de l'action publique.

De ce point de vue, les politiques de modernisation constituent un enjeu de négociation pour les organisations syndicales, en même temps qu'elles renouvellent les enjeux de la négociation : les objectifs, les critères, les outils d'évaluation, parce qu'ils résultent d'un choix, peuvent être mis en débat.

En effet, les outils de gestion sont largement ambivalents. Ainsi la mise en œuvre d'outils de contrôle de gestion peut déboucher sur une rationalisation rigide des procédures de travail encadrées par des indicateurs et des systèmes de mesure orientés principalement sur la mesure quantitative des unités produites et de leur coût qui peut être analysée comme un nouvel avatar du taylorisme. Il s'agit de standardiser pour produire plus dans une logique uniquement centrée sur l'efficience. A l'inverse, lorsque les objectifs, les critères et indicateurs sont élaborés et rectifiés par les intéressés eux-mêmes dans le souci de corriger les « dysfonctionnements » , l'introduction de ces nouveaux outils peut être à l'occasion d'un apprentissage collectif le moyen d'améliorer l'efficacité du service public et ainsi d'asseoir sa légitimité.

1 : La modernisation de l'administration n'a pas cessé de faire l'objet de commissions et de rapports (cf. la rationalisation des choix budgétaires). Pour autant elle n'a pris une dimension politique que dans les années quatre-vingt avec la politique de « renouveau du service public » initiée en 1989 par Michel Rocard.

2 : Légitimité qui était d'abord une légitimité du droit : « expression de la volonté générale, la loi s'impose également à tous et définit l'intérêt général au nom duquel l'Etat produit des normes et gère des services publics ». (« Pour un Etat stratège garant de l'intérêt général ». Commission Etat, administration et services publics de l'an 2000. Présidée par Christian Blanc. Préparation du XXème Plan. La Documentation Française, janvier 1993, p. 27).

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