Entretien avec Martine Flacher L’engorgement des filières dans les fonctions publiques

Comprendre et agir
Année 2009 - Revue n°437

Si les agents des fonctions publiques ne sont théoriquement pas exposés au risque de chômage, une gestion hasardeuse des ressources humaines a conduit à l’engorgement de certaines filières et à la fragilisation des perspectives de carrière. La question démographique n’est pas seule en cause : certains choix gestionnaires n’ont pas été menés à bien et les fonctions publiques sont prises aujourd’hui entre diverses cultures. Comment faire mieux ?

La gestion, le déroulement et les perspectives de carrière fonctionnent-ils correctement aujourd’hui dans la fonction publique de l’État ?

La situation est assez différente selon les ministères, mais on peut relever un certain nombre de dysfonctionnements globaux, plus ou moins accusés en fonction des lieux, des corps, des directions.

Il y a tout d’abord un problème de lisibilité des perspectives de carrière. Peut-on parler de blocage ? Dans certains ministères, il y a très clairement un engorgement ; ailleurs, la question est plutôt l’incertitude et la difficulté de l’administration à offrir des perspectives à moyen terme.

Nous sommes entrés depuis une dizaine d’années dans une logique de révolution permanente, avec des évolutions qui se suivent, sans ligne de conduite directrice, même si leur finalité peut sembler logique. Pour les agents, et notamment les cadres, cela rend bien souvent illusoire la simple idée de définir un plan de carrière de manière précise et construite dans le temps.

Depuis quand les situations ont-elles commencé à se bloquer ?

Par-delà les questions liées directement à la réformite des années 2000, on peut remonter aux années quatre-vingts, quand ont eu lieu des recrutements massifs de cadres A et B, qui après un certain temps ont aspiré à progresser dans leur carrière. Le problème de pyramide des âges a commencé à se faire sentir il y a déjà une douzaine d’années. En commissions administratives paritaires, on a ainsi repéré des goulots d’étranglement au niveau des passages au grade supérieur. Nous avons alerté la hiérarchie, mais l’administration centrale ne s’en est pas vraiment saisie. Le problème est apparu avec netteté à la fin des années quatre-vingt-dix avec l’arrivée de gros bataillons de quadragénaires auxquels l’administration n’était pas en mesure d’ouvrir de réels débouchés de carrière. En 2008, l’âge moyen de l’ensemble des agents de la fonction publique de l’État était de 46,3 ans.

Un temps, on a nourri l’espoir que le départ en retraite des baby-boomers pourrait suffire à résoudre le problème, mais très vite il est apparu que cela ne suffirait pas, notamment avec l’augmentation de la durée d’annuités nécessaires pour avoir droit à une pension complète, décidée en 2003.

La question est-elle simplement d’une difficulté de l’administration à gérer les problèmes nés des recrutements massifs des années 1980 ?

Non – ce serait trop simple ! La plupart des ministères, à commencer par celui dont je suis issue, les Finances, ont subi de profondes restructurations, des fusions ; la LOLF aussi est passée par là. Il ne s’agit pas ici de discuter le bien-fondé de ces transformations, mais simplement de constater que les débouchés de carrière se sont rétrécis de plus en plus et on se retrouve aujourd’hui avec des cadres qui stagnent plusieurs années sur un même poste, dans le même grade, avec tous les effets de routine, de démotivation, voire de déqualification qu’on peut imaginer. On en est là aujourd’hui.

Quelles ont été les réponses apportées ?

Au début des années 2000 a été progressivement mise en place une gestion prévisionnelle des emplois, des effectifs et des compétences (GPEEC) ; s’est fait jour le souci d’une gestion plus dynamique des « ressources humaines », même si le terme n’est guère utilisé dans les fonctions publiques. L’enjeu était de raisonner avec un horizon temporel de 5 à 10 ans, la maille d’analyse se situant à la catégorie statutaire ou à la macro-filière professionnelle. Un outil loin d’être parfait, mais accepté par l’ensemble des acteurs. Il y avait là l’amorce d’une évolution, mais nous sommes encore au milieu du gué.

Dans certains ministères, on s’est ainsi contenté de mettre en place une cellule d’écoute… où certes on vous écoute mais où aucune proposition concrète ne suit le rendez-vous. Inversement, dans la fonction publique territoriale, la GPEEC relève d’acteurs multiples : les collectivités territoriales, mais aussi différentes structures et instances spécialisées. L’enjeu est alors la mise en commun des données et la formulation d’un diagnostic, la coordination des acteurs et la définition de partenariats opérationnels. Les conférences régionales réunissant les centres de gestion sont des lieux de confrontation et de partage plutôt intéressants, qui contrastent avec la difficulté des administrations centrales à unir leurs efforts… ou tout simplement à assurer un minimum d’homogénéité à leurs personnels : dans certains ministères comme la Culture, la GPEEC se heurte à l’éclatement budgétaire des périmètres d’emplois, à la diversité des statuts juridiques des personnels, à l’hétérogénéité des structures d’emplois et des métiers des agents.

Un facteur aggravant de cette situation a été la déréglementation de la gestion des ressources humaines, c’est-à-dire la déconnexion croissante entre fonction et emploi ; petit à petit, en l’espace de quelques années, on est sorti de l’esprit du statut de la fonction publique tel qu’il ressort du statut général de la fonction publique (dont on célèbre cette année le cinquantenaire). De cette déréglementation découle une incertitude à la fois géographique et fonctionnelle.

La CFDT n’est cependant pas opposée au principe d’une porosité entre les corps.

Encore faudrait-il que cela fonctionne. Pour cela, il faudrait pouvoir offrir aux agents une véritable visibilité sur les espaces où déployer leurs compétences, en achevant de mettre en place une GPEEC digne de ce nom. Or, la contrainte budgétaire est devenue telle qu’aujourd’hui, la GPEEC doit faire face, dans le cadre de la réforme de l’État, aux questions de réorganisation des services et de réduction du format de la fonction publique. Avec la Revue générale des politiques publiques, on raisonne à 2 ou 3 ans et la GPEEC vise surtout des métiers assez nettement définis ou des structures administratives particulières. Les enjeux de la GPEEC changent alors de nature. Dans le dialogue social avec les organisations syndicales, un soupçon préalable pèse désormais sur toute démarche prospective, sur le terme même de GPEEC ; un peu comme cela a été le cas dans le privé avec la GPEC, vite associée aux suppressions d’emplois.

Ce problème de confiance entre administration et organisations syndicales, sur la question de la GPEEC, se double d’un problème confiance des agents envers les nouvelles méthodes. Le risque est réel d’entrer dans une logique de profilage qui ne dirait pas son nom et serait faite à la tête du client. Aujourd’hui, on fait un peu partout de la composition d’équipe ; cela peut avoir du sens dans des univers très spécialisés, mais ailleurs cela revient pour un patron d’équipe à « faire son marché ». Ce qui est contraire à l’esprit du statut de 1959. Il faudrait, à tout le moins, mettre en place des garde-fous.

Le problème, en fait, c’est que nous flottons entre deux cultures, culture du statut et culture de stratégies de la gestion RH. La gestion personnalisée a été présentée comme la panacée à tous les problèmes de gestion des carrières rencontrés jusqu’alors, en réalité elle a eu un effet inverse mettant en avant l’absence de règles et donc de repères.

On n’a pas encore apporté la bonne réponse à ces problèmes : aujourd’hui, la priorité est encore à la mise en place des structures, et on n’a pas encore réellement abordé la question de ceux qui y travaillent.

Or, si l’on veut réellement promouvoir les mobilités il faut considérer la différence des régimes indemnitaires d’un ministère à l’autre, la question de l’attractivité des parcours ou des passages « à l’extérieur », de leur valorisation aussi. Aujourd’hui, si on quitte la maison-mère, on trahit ! Bien sûr, certains responsables comprennent que cela peut apporter des compétences, mais il reste des réflexes corporatistes. Une vraie politique RH reste à construire, qui ne saurait se limiter à la mise en place de cellules dédiées. François Fayol et Marie-Claude Kervella, au titre de la CFDT Cadres et de l’UFFA CFDT, avaient proposé il y a quelques années la mise en place d’une Apec des fonctions publiques. Quelque chose s’esquisse qui va dans ce sens, avec la montée en puissance de la bourse interministérielle des emplois publics. Reste l’impression aujourd’hui que chaque ministère se débrouille dans son coin, avec par exemple des postes ouverts, mais en réalité déjà pourvus.

La question alors est celle de la transparence : on peut imaginer par exemple que des CAP statuent sur ce point et qu’on encadre ce « marché » des emplois publics dans un lieu institutionnel.

Quelles propositions les organisations syndicales peuvent-elles faire ou appuyer, en termes de gestion RH et de parcours professionnels ?

La politique de recrutement est bien sûr un enjeu de taille, mais elle ne portera ses fruits qu’à très long terme. Par ailleurs il me semble que les réductions d’effectifs survenues depuis ne répondent pas à un besoin par rapport aux missions exercées mais à une logique budgétaire et idéologique. Ce n’est donc pas seulement à cause de recrutements, trop nombreux à un moment donné que l’on assiste à un blocage mais bien parce que la GPEEC n’a jamais été réellement de mise au sein de l’administration, sauf dans sa dimension réduction des effectifs et diminution des coûts. Achever la mise en place de la GPEEC me semble donc indispensable. Cela passe par une meilleure visibilité sur les réformes en cours. Les réductions d’effectifs actuelles restent mal cernées par les différents acteurs. Aujourd’hui, on ne sait pas encore, à l’horizon 2012, quel sera le degré d’impact de ces réorganisations à la fois sur les structures et sur l’aménagement du territoire. Comment voulez-vous gérer des carrières, ou tout simplement construire la sienne, dans ces conditions ?

Ajoutons que cela exacerbe la confrontation entre seniors et juniors car autant auparavant, même avec une GPEEC réduite à son strict minimum, il n’était pas trop difficile de prévoir les dates de départ en retraite autant maintenant cela relève de la quadrature du cercle.

C’est le premier point. Et dans le même ordre d’idées il me semble également essentiel de mettre l’accent dès aujourd’hui sur les quadragénaires, afin d’éviter de reproduire les mêmes erreurs. La notion de seconde carrière, par exemple, reste peu développée alors que dans le contexte de la fonction publique elle aurait tout son sens. À propos de cette génération qui arrive, il faut comprendre aussi qu’à trop accélérer les débuts de carrière on accélère également la ruée vers l’entonnoir : si les perspectives s’ouvrent plus tôt elles se ferment encore plus tôt. Or, si les seniors actuels ont commencé à cotiser en général autour de 20 ans les nouvelles générations l’ont souvent fait à partir de 25 ans seulement et elles seront longtemps des seniors…

La mise en place de passerelles entre corps et entre administrations, mais aussi entre les trois fonctions publiques, sont sans doute l’une des solutions.

À l’intérieur d’un ministère donné et entre les différents ministères, la LOLF peut offrir des outils, en amenant à raisonner par « filières professionnelles ».

Enfin, il nous faudrait sans aucun doute apprendre à mieux saisir l’importance du c de GPEEC, de ces compétences qui sont l’une des clés de la gestion prévisionnelle.

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