Evaluer le développement durable

Du bon usage de la statistique
Année 2007 - Revue n°427

En septembre 2002, le Sommet de Johannesburg a réaffirmé l’engagement de la communauté internationale en faveur du développement durable. Son plan d’action appelle à renforcer les services nationaux et régionaux d’information, de statistique et d’analyse qui se rapportent aux politiques et mesures du développement durable, en encourageant à poursuivre les travaux sur les indicateurs. S’il l’on veut des résultats, il faut pouvoir les mesurer, opération difficile qui exige la prise en compte de la complexité. Le développement durable offre ainsi l’exemple de ce que peut être l’évaluation des politiques publiques et des stratégies économiques sur un sujet complexe : une opération imparfaite, mais nécessaire si l’on veut éviter de s’en tenir aux grandes déclarations.

Les indicateurs sont des outils répondant à trois objectifs : simplifier la complexité systémique en intégrant l’information pour décrire qualitativement et quantitativement les systèmes étudiés, afin de communiquer les informations nécessaires à la prise de décision.

Quels indicateurs ?

La communication autour des objectifs du développement durable requiert une sélection d’indicateurs intelligibles par tous et susceptibles d’emporter l’adhésion du plus grand nombre afin d’influer sur les comportements.

Le suivi des mesures gouvernementales en faveur du développement durable suppose d’édicter des normes techniques, sur la base des objectifs affichés et des connaissances scientifiques disponibles, puis d’élaborer des batteries d’indicateurs utilisables par les spécialistes pour des analyses approfondies. Le caractère multidimensionnel du développement durable conduit à déployer un éventail assez large d’indicateurs pour pouvoir prétendre à la pertinence.

On doit aussi faire face à la multiplication et à la diversité des référentiels promulgués par les différents observatoires de la durabilité qu’il s’agisse d’offices régionaux, d’instituts gouvernementaux ou bien de programmes internationaux. Depuis les 45 indicateurs présentés en 2003 par l’Institut français de l’environnement, en passant par les 155 indicateurs proposés en 2005 par l’Union européenne (UE), jusqu’aux 900 indicateurs de la Banque mondiale sur le développement en 2007, ces référentiels ont atteint un niveau de complexité qui rend ardue toute tentative de synthèse.

Il faut donc disposer de cadres conceptuels afin de pouvoir gérer cette complexité en l’organisant de telle sorte que les indicateurs sélectionnés puissent être facilement mis en relation avec les objectifs des politiques publiques et d’être exploitables directement par les décideurs. Afin de pouvoir concilier lisibilité et précision, les instituts nationaux et internationaux de statistiques structurent la batterie d’indicateurs en une hiérarchie de thèmes et de sous-thèmes. L’existence de thématiques permet de structurer les travaux par groupes d’indicateurs et de séries statistiques induites.

Les stratégies nationales de développement durable (SNDD) ont vocation à fédérer les politiques publiques menées dans chacune des sphères du développement afin de s’assurer de la compatibilité des objectifs de croissance économique, de protection de l’environnement et de bien-être social.

Ainsi, certains pays s’appuient explicitement sur leur SNDD pour structurer leur batterie d’indicateurs : c’est le cas de l’Autriche, mobilisant 48 indicateurs pour évaluer les progrès effectués dans l’accomplissement des 20 objectifs clés énoncés par sa SNDD. D’autres Etats comme le Canada ou la Norvège déclinent le concept de capital selon les différentes dimensions du développement en autant d’actifs nationaux qu’il est souhaitable (capital financier, mais aussi naturel, humain, social, voire en le subdivisant en actifs produits), ce qui permet de raisonner en termes de stocks et de flux. Par exemple, la Norvège évalue son capital naturel en termes de ressources renouvelables et d’écosystèmes tandis que le capital financier est évalué en termes d’épargne corrigée de la consommation de pétrole et de revenu net par habitant. Cette approche a également été adoptée par l’OCDE pour sa série d’indicateurs fondamentaux du développement durable qui s’organisent en actifs environnementaux, actifs économiques et capital humain.

En 1995, la Commission des Nations-Unies pour le Développement durable adopte une liste de 134 indicateurs organisée en trois volets : forces motrices, état et réponses. La faisabilité de ces indicateurs a été testées par un panel de pays candidats (Allemagne, Autriche, Belgique, Finlande, France, Royaume-Uni) en coopération avec des pays en développement (Maroc et Tunisie pour la France). Parmi les problèmes rencontrés figuraient l’absence de données statistiques pour certains indicateurs, des problèmes méthodologiques d’estimation, et des difficultés d’interprétation dans les comparaisons. Par exemple, le taux d’équipement des ménages en téléphonie n’a pas la même signification pour un village tunisien ou français. Depuis, les Nations Unies ont progressivement renoncé à proposer des indicateurs à vocation universaliste.

L’intégration des systèmes statistiques européens

L’analyse de la batterie pyramidale des indicateurs européens de développement durable (IEDD) montre que les dimensions sociales et environnementales ne sont pas négligées. Pour autant, certains thèmes (bonne gouvernance, partenariat global) sont assez peu explorés par la statistique publique car la méthodologie d’enquête reste à améliorer, sinon à concevoir.

Il est par exemple difficile de proposer un indicateur synthétique de la biodiversité en l’état actuel des connaissances. La biodiversité spécifique est mesurée par l’évaluation du stock de soles dans l’Atlantique Nord en tant qu’espèce menacée par la surpêche (indicateur prioritaire). La biodiversité écosystémique est évaluée à partir de l’évolution des populations d’oiseaux communs (indicateur clé), leur raréfaction alertant sur les déséquilibres des écosystèmes qui les abritent. L’impact des activités socio-économiques sur la diversité des paysages européens est mesuré par deux indicateurs basés sur l’enquête européenne Lucas d’observation visuelle de points géo-référencés.

En France, si la création de l’Institut français pour l’environnement en 1991 a constitué une étape décisive dans la mise en œuvre par la statistique publique des recommandations émises par les rapports Gruson (1974) puis Ader (1982) en matière d’information environnementale, il fallut attendre la loi Barnier du 2 février 1995 pour que soient inscrits dans la législation nationale les quatre principes fondant la stratégie nationale de développement durable : prévention à la source ; pollueur-payeur ; participation et précaution.

Le principe de prévention à la source implique que l’ensemble des services statistiques ministériels puisse être saisi de demande d’informations spécifiques dans les enquêtes coordonnées par le Conseil national de l’information statistique. Le principe du pollueur-payeur a conduit à la création d’un compte satellite relatif à l’économie de l’environnement et à l’instauration d’une Commission des comptes et de l’économie de l’environnement. La prise en compte des coûts environnementaux s’effectue par la voie des études d’impact dans les évaluations des politiques publiques, notamment au niveau local. Le principe de participation suppose de faciliter l’accès à l’information pour chaque citoyen. La convention d’Aarhus, formalisant ce principe dans le cadre de la Conférence économique des Nations Unies pour l’Europe, a été ratifiée par la France en octobre 2002. Enfin, le principe de précaution impose la poursuite des recherches en sciences naturelles et sociales pour aboutir à une meilleure connaissance statistique de l’état de l’environnement.

En Europe, même si les engagements budgétaires pris par le Conseil européen en décembre 2005 concernant la Politique agricole commune sur la période 2007-2013 n’ont pas atteint le niveau souhaité par la Commission pour financer le second pilier consacré à l’environnement et au développement rural, de nouvelles orientations sont progressivement mises en œuvre pour préserver les ressources naturelles et limiter les risques sanitaires. Ainsi, à la suite du règlement statistique européen sur les déchets, un nouveau règlement statistique européen sur la commercialisation et l’usage des pesticides pourrait être adopté en 2008 et susciter des travaux en 2009. L’année 2008 sera également celle de la première fourniture de comptes européens de flux matières, conformément à la nouvelle réglementation Eurostat.

Réconcilier l’agriculture européenne avec la société

Le contexte actuel de redéfinition de la PAC fixe un cadre renouvelé qui peut être résumé ainsi : une agriculture européenne conservant sa compétitivité dans un contexte plus ouvert aux échanges internationaux, orientée par les besoins des consommateurs et pourtant plus respectueuse de l’environnement et des ressources naturelles.

Pour réconcilier l’agriculture avec la société dans une Europe élargie, il convient d’analyser plus précisément les relations entre activités agricoles, ressources environnementales et priorités sociales afin de pouvoir établir des seuils d’alerte dans la conception et l’évaluation des politiques publiques. Pour relever ce défi, la statistique publique demeure une ressource critique afin de mieux mesurer l’impact des activités agricoles sur les ressources naturelles. De ce point de vue, la reconnaissance effective de la multifonctionnalité fournit un cadre analytique permettant de rendre opérationnelle la notion de durabilité à partir des fonctions remplies par l’agriculture.

Dominique Desbois et Abdoulaye Adam, « Stakes and pitfalls of the development of statistical systems in agriculture: the web of sustainable development », Capacity Building Session, International Conference on Agricultural Statistics IV, Beijing, 22-24 octobre 2007 (www.stats.gov.cn/english/icas)

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