La rémunération à la performance est-elle efficace dans l’administration ?

Année 2015 - Revue n°463

La rémunération à la performance a fait son apparition dans le public. Appliquée dans quelques ministères, elle heurte l’échelle de valeur des agents qui expriment comme première motivation au travail leur mission d’intérêt général.

L’idée de mettre en place une part variable de rémunération liée à la performance (RLP) s’appuie sur l’intention louable de répondre au besoin de reconnaissance et à la volonté de répondre à un plus fort désir d’individualisation dont serait porteuse la jeune génération. Mais la RLP est-elle efficace ?1 Pour répondre à cette question, faisons l’hypothèse logique qu’on attend qu’elle augmente la performance et la motivation individuelles. Donc la question est : « La RLP est-elle un facteur de motivation pour les agents publics ? ». Cette méthode, qui fait partie du New Public Management, idéologie d’origine libérale, a été importée du privé.

Son introduction dans l’administration repose sur deux postulats : 1) ça marche dans le privé 2) donc ça marchera dans le public. Le premier postulat n’est que très partiellement vrai. En fait, dans le privé, on constate un effet sur les résultats individuels quand la part variable représente une part très importante de la rémunération totale : traders, VRP payés à la commission, etc. De plus, elle marche surtout pour des tâches totalement mesurables quantitativement. Le deuxième postulat est très largement infirmé par l’expérience internationale. Les pays pionniers (Royaume-Uni, Nouvelle-Zélande, Australie) qui ont mis en place la RLP il y a plus de trente ans, ont constaté que se créait une mise en concurrence et de la compétition entre personnes au sein des équipes, alors que le service public repose sur l’esprit d’équipe et sur l’action collective. Ils en sont revenus, dans les années récentes, à des primes d’équipe. L’OCDE a publié à ce propos deux études, en 2004 et 20052, qui résultent d’une enquête auprès des pays membres qui l’avaient mise en place. L’enquête menée révèle que la RLP a un impact très limité sur la motivation des agents publics. Comment expliquer ce phénomène ?

Les psychologues ont mis en évidence un « effet perturbateur de la production » créé par la mise en place d’une part variable de rémunération. En effet, il existe toujours des quotas, des limites financières qui obligent à un choix bloqué, générateur d’un sentiment d’injustice et d’iniquité ; or les agents publics sont très attachés à l’égalité d’accès au service public entre les usagers, et aussi à l’équité de traitement en interne3. Il faudrait de plus, pour éviter le sentiment d’arbitraire, qu’existe une confiance totale dans le système de mesure et d’attribution effectué non seulement par son propre manager, mais aussi par tous les autres. Il faudrait aussi une grande transparence et lisibilité du système. Ces conditions n’existent en réalité nulle part.

Loin de motiver, la prime pourrait même démotiver les agents publics en diminuant leur « motivation intrinsèque ». En effet, ils aiment faire leur travail pour le travail lui-même, l’intérêt du poste et le sens du collectif. La RLP induit une perturbation des valeurs, elle crée une « dissonance cognitive » 4. Quand on demande à une assemblée de fonctionnaires français (j’en ai fait personnellement souvent l’expérience) s’ils ont choisi le service public pour des raisons financières, la réponse est très généralement négative. La RLP serait assise sur l’hypothèse suivante : l’effort est coûteux, et les gens n’aiment pas travailler. Il faut donc dédommager l’effort pour obtenir qu’il soit fait. Hypothèse intuitive mais fausse. Les personnes sont surtout motivées par le sens qu’elles-mêmes donnent à leur travail. D’une manière générale, la part variable diminuerait la motivation intrinsèque plutôt qu’elle ne l’augmenterait. C’est la théorie développée par des chercheurs et nommée Pay enough or don’t pay at all. Elle est née de l’histoire du don du sang aux Etats-Unis : le don de sang n’était pas rémunéré. Quand, dans l’idée d’augmenter le nombre de donneurs, le don a été rémunéré, le nombre de donneurs a été divisé par deux : « je veux bien donner mon sang gratuitement, mais si on doit le payer, alors il vaut beaucoup plus que la somme dérisoire qu’on me donne en échange ! » 5. Pour que la part variable ait un effet positif (et non négatif) sur la motivation, il faudrait qu’elle représente au moins 70 % du salaire. Entre 10 et 30 % (ce qui représente les montants moyens), elle démotiverait6.

Adoptons à présent le regard des sociologues. Un emploi public est toujours constitué de plusieurs efforts (l’administration gère la complexité, bien plus que l’entreprise) et on ne peut pas mesurer toutes les tâches de la même manière. Les indicateurs de résultat ne mesurent donc qu’une part du travail. La RLP invite le salarié à allouer en priorité l’effort à la tâche qui rapporte. Les indicateurs associés à la RLP peuvent amener à un écrémage des usagers. Ce tri entre les « bons » et les « mauvais » usagers induit un trouble des valeurs du service public pour chaque agent : elle ébranle les piliers de l’identité professionnelle car elle perturbe le souci de l’égalité entre usagers, qui est pour eux le coeur du service public, le fondement du « sens du service public ».

Chronophage pour les managers, budgétivore à cause de « l’effet cliquet », la RLP serait donc un échec ? C’est par le biais de ses effets dérivés que la RLP pourrait avoir un impact sur la performance individuelle et collective. Les outils qu’il faut nécessairement mettre en place pour mesurer des résultats individuels (attribuer à chaque agent une fiche de poste, donner des objectifs individuels, donner une vision sur la stratégie globale, expliquer à chacun comment il y contribue) contribuent à donner du sens à l’action. Elle peut aussi être un levier pour des changements dans l’organisation du travail.

A présent, dans tous les pays de l’OCDE, la RLP est moins « tendance », elle est devenue seulement un des outils possibles à utiliser dans la panoplie des outils RH, un des signaux permettant de montrer de la reconnaissance aux personnes. Mais plus personne ne croit que c’est l’alpha et l’oméga du management public. L’administration française dispose de réels facteurs de motivation, via la carrière et les promotions différenciées (liste d’aptitude, avancement de grade accéléré) qui sont, elles, reçues du côté de la reconnaissance et jouent sur la motivation intrinsèque.

1 : Institut de la gestion publique et du développement économique, « La rémunération à la performance est-elle efficace ? »,
http://fr.calameo. com/books/00065142522b150855fa4.

2 :
www.oecd.org/fr/gov/emploi-public/laremunerationalaperformancerlp.htm

3 : Cf. Marie-Laure Buisson, « Impacts de l’introduction de la logique de rémunération au mérite dans les organismes de Sécurité sociale », in Informations sociales n°167, Cnaf, mai 2011.

4 : Christoph Demmke, « Les fonctionnaires sont-ils différents parce que fonctionnaires ? », Institut Européen d’Administration Publique, juin 2005.

5 : Richard M. Titmuss, The Gift Relationship : from human Blood to social Policy, Allen & Unwin, 1970.

6 : Cf. Maryline Bourdil, « Evaluation de l’effet des primes d’objectifs sur la motivation du personnel de centres d’appels », in Revue de gestion des ressources humaines n°78, avril 2010.

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