La question faite aux cadres dans le secteur public est très clairement au centre de toutes les interrogations sur la modernisation du service public, et cela depuis déjà une bonne quinzaine d’années. Cette question s’est surtout posée après le lancement du « Renouveau du service public » et la circulaire Rocard de 1989, car une modernisation reposant sur l’animation en interne des services supposait et une véritable gestion des ressources humaines et la définition d’un ensemble de nouvelles tâches sortant de l’ordinaire administratif : il fallait expliciter les missions des services, suivre le progrès de leur mise en œuvre et en assurer l’évaluation en prenant des initiatives. Il fallait également assurer une fonction pédagogique auprès des agents afin de modifier les comportements à moyen terme vers une prise en considération plus grande des demandes, qu’elles proviennent des usagers ou d’autres services. En bref, ce type de modernisation reposait sur une logique fonctionnelle qui préservait le statut et permettait de ne pas sacrifier à la vague de modernisation managériale, débouchant sur la privatisation des structures, qui saisissait à ce moment les pays anglo-saxons.
Le relatif échec de cette vague de modernisation, malgré des résultats souvent probants obtenus dans les services déconcentrés (notamment à travers les projets de service), a mis en lumière le fait que la notion de « cadre de la Fonction publique » ne faisait sens pour personne, ni pour les intéressés eux-mêmes, qui ne voyaient pas comment valoriser leur savoir-faire et leur expérience, ni pour les directions du personnel qui s'appuyait sur des grilles de lecture juridique et corporatives. Par la suite, les groupes de travail, organisés par la Direction générale de la Fonction publique ou le Commissariat Général du Plan, se sont multipliés pour aboutir au même diagnostic : la fonction de
