Le bon usage des cadres de fonctions

Carrières, mobilité, statuts
Année 2004 - Revue n°412

La mise en place de la loi organique relative aux lois de finance et la réorganisation de l’État en région plaident pour une réflexion approfondie sur la réorganisation de la structure de la fonction publique. La nécessité d’offrir des carrières attractives aux jeunes générations qui remplaceront les baby-boomers dans les années à venir va assurément dans le même sens. Depuis plusieurs années, les fédérations de la CFDT Fonctions publiques se sont positionnées pour un regroupement des corps dans des cadres de fonctions, qui pourraient s’inspirer des cadres d’emplois de la fonction publique territoriale. Le gouvernement travaille sur la question, et sans que les organisations syndicales se les soient vu communiquer, des propositions ont commencé à filtrer dans la presse. Marie-Claude Kervella développe ici quelques idées sur ce que pourrait recouvrir cette nouvelle structuration.

Actuellement, la fonction publique est organisée par corps : il y en a entre 1 000 et 1 200. Malgré les efforts de regroupement, au sein des ministères, ils restent fort nombreux. Ils sont de moins en moins souvent rattachés à une identité professionnelle. Tout au contraire, il arrive fréquemment que dans un même ministère, et a fortiori dans des ministères différents, les mêmes fonctions soient exercées par des personnes appartenant à des corps différents.

Les mobilités, fonctionnelles et géographiques, les promotions, les parcours professionnels sont fortement entravés par les structures par corps. Et même si tous les outils existent dans le statut de la fonction publique, notamment le détachement ou la mise à disposition, « changer de corps » relève du parcours du combattant. Au nom d’une certaine sécurisation de la carrière, censée être garantie par le corps auquel il appartient, le fonctionnaire renonce souvent à ce qui fait en partie l’attrait de son statut : changer de région, voire de métier, sans sacrifier la sécurité de l’emploi.

La plate-forme revendicative adoptée par la CFDT en 2002 propose de regrouper et fusionner les différents corps dans des filières (ou cadres d’emploi) organisant un parcours professionnel-type ouvert a priori à chaque agent de cette filière. Ces corps ne doivent plus comporter de classes ou de grades qui ne soient pas réellement fonctionnels. Tout changement de corps au sein d’une filière doit être accessible par examen professionnel.

Le ministre de la Fonction publique a récemment annoncé l’ouverture de ce vaste chantier. Un Livre blanc serait rendu public d’ici à la fin de l’année, et le principe de l’organisation de la fonction publique de l’État en filières professionnelles et cadres de fonction pourrait figurer dans la loi de modernisation de la fonction publique qui est en gestation.

Esquisse d’une réforme

La nouvelle structuration de la fonction publique semble s’articuler ainsi : au sein de la fonction publique seraient définies des filières professionnelles, au nombre de 7 ou 8 : filière administrative, technique, médicosociale, financière, éducative, socioculturelle, sécurité, justice…

Les actuelles catégories A, B et C seraient transformées en niveaux correspondant mieux aux réalités actuelles : niveau 5 : catégorie C ; niveau 4 : catégorie B ; niveau 3 : catégories B+ et A ; niveau 2 : A+ ; niveau 1 : direction.

L’intersection entre la filière professionnelle et le niveau constituerait un cadre d’emplois, dont le nombre total pourrait aller de 35 à 40, selon les filières retenues.

Notons d’emblée qu’une telle construction de la grille ne pourrait se concevoir sans une revalorisation substantielle des indices terminaux de chaque cadre d’emplois, par rapport aux catégories existant aujourd’hui. Elle devrait mieux prendre en compte l’élévation des niveaux de qualification et permettre, au moment du positionnement de chacun des corps existant sur la nouvelle grille, de réexaminer le système indemnitaire actuel. Il s’agirait en effet de rendre transparentes les modalités d’attribution des primes individuelles, de garantir un système indemnitaire pour tous, d’égaliser le niveau des primes perçues par chaque agent public dans des situations professionnelles équivalentes, d’intégrer dans la grille indiciaire du corps les primes qui correspondent en réalité à un complément de salaires versé à tous les membres du corps, de transformer en NBI1 les primes liées à l’exercice d’une fonction particulière.

Mais reprenons le fil de ces « propositions » qui n’en sont pas... Chaque fonctionnaire appartiendrait donc, dans le cadre de cette réforme, à un cadre de fonction correspondant à son niveau et à sa filière professionnelle. Ce cadre serait beaucoup plus vaste que le corps actuel, et serait dans la majorité des cas interministériel. Comment imaginer plus en détail la gestion des ressources humaines qui pourrait découler de cette restructuration ?

Une conséquence logique portant sur le recrutement impliquerait ceci : lorsqu’un poste serait vacant, le service devrait l’offrir à la mobilité, en le déclarant vacant à la fois à un niveau ministériel central et à un niveau local (dans la plupart des cas régional et interministériel). Tous les agents du cadre de fonction pourraient donc postuler auprès d’un « centre de gestion ». En l’absence de candidat, le service pourrait procéder à un recrutement, dans des conditions à définir.

Les fonctionnaires désirant effectuer une mobilité, ou devant le faire pour des raisons statutaires, pourraient s’adresser à ces centres de gestion ministériels ou régionaux, afin de consulter la liste des postes offerts à la mobilité et d’y postuler. La mobilité vers un autre cadre d’emploi serait à organiser.

Au moment de son recrutement, chaque agent serait assuré de bénéficier d’un déroulement de carrière « à l’ancienneté ». Cela constituerait en fait un parcours minimum garanti, qu’il faudrait concevoir de façon quasi linéaire, afin de supprimer les blocages en fin de grade qui sont provoqués aujourd’hui par les pyramidages statutaires. Autrement dit, la promotion ne serait plus dépendante de la structure par âge des agents du corps.

Il faudrait également organiser par examen professionnel, par concours interne ou promotion du type « tour extérieur », des possibilités d’accès aux cadres de fonction de niveau supérieur, et permettre des passages dans des filières professionnelles différentes, après une formation adaptée.

Ainsi conçu, le nouveau système aurait du sens : il pourrait permettre aux agents de mieux choisir leur parcours professionnel. Il permettrait aussi de donner une existence réelle à la deuxième carrière, notion qui reste bien théorique pour l’instant.

En outre, un agent devrait pouvoir, à un moment donné de sa carrière, changer de métier après une formation adaptée, sans devoir franchir une course d’obstacle comme c’est le cas actuellement. On pense aux enseignants pour qui le face-à-face avec les élèves devient parfois trop lourd à supporter avec le temps, mais aussi à tous ceux qui ont envie de « faire autre chose ».

Continuons à imaginer. Sur la question des salaires, comme à l’heure actuelle, la rémunération indiciaire relèverait d’un niveau national. Le déroulement de carrières minimum serait fixé à ce niveau, et la valeur du point d’indice établie par des négociations annuelles nationales obligatoires avec les partenaires sociaux.

Le système des primes, qui forme actuellement un maquis inextricable, devrait être réorganisé, harmonisé et plus transparent.

Aucune raison objective ne justifie ce qui se passe aujourd’hui : pour le même travail effectué, la rémunération est différente selon le ministère, voire le service où exerce l’agent. Il faudrait tendre à une harmonisation des primes, dont les montants et les conditions d’attribution devraient être négociés avec les organisations syndicales et publiés dans un souci de transparence.

Faut-il craindre les filières et les cadres de fonction ?

Un système de ce type garantirait la séparation du grade et de l’emploi, offrirait toutes les garanties statutaires aux agents, et permettrait de véritables parcours professionnels grâce à des possibilités de mobilité et de promotion retrouvées. Les fonctionnaires auraient tout à y gagner.

Serait-il opportun de permettre aux agents d’opter pour le nouveau cadre de gestion ou bien de continuer leur carrière dans leurs corps actuels en voie d’extinction ? La question devrait être posée, mais on imagine bien la complexité d’une situation où il s’agirait de gérer simultanément deux systèmes possédant l’un et l’autre des règles nouvelles à élaborer et à mettre en œuvre.

La fonction gestion des ressources humaines est appelée à se développer2 et une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences réellement mise en œuvre devra accompagner mais aussi précéder parfois cette réforme profonde de la fonction publique.

Des systèmes spécifiques, qui osent se démarquer des démarches appliquées dans le secteur privé, sont à imaginer. Il y a là un véritable travail d’originalité à mener pour que le secteur privé ne soit pas, comme si souvent pour la fonction publique, une référence, voire un modèle en la matière. Si en matière de GRH le privé a sans doute quelques longueurs d’avance, ses recettes ne sont pas toujours opportunes, loin s’en faut, et elles ne sont pas toujours transposables à l’identique dans le secteur public.

Enfin, tout cela ne pourra se faire sans un réel dialogue social. Une réforme de ce type ne saurait se faire sans les agents. Tout au long de l’élaboration et de la mise en œuvre, chaque fonctionnaire doit pouvoir avoir une vision claire du projet qui se prépare et donner son avis. Il devra avoir des réponses aux questions qu’il se pose sur sa carrière future et sur les possibilités nouvelles qui s’offriront à lui.

Les organisations syndicales de fonctionnaires sont-elles prêtes à relever ce défi ? Pour sa part, la CFDT mettra tout en œuvre pour qu’il soit réussi au mieux des intérêts de tous.

1 : Voir note p.12.

2 : Sur ce point, voir notamment l’article de François Fayol dans notre n°410-411, p. 81.

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