Responsabilité et socialisation du risque

Eléments de méthode
Année 2005 - Revue n°414

A la différence de la plupart des rapports établis à la demande du gouvernement, dans le cadre des assemblées parlementaires ou du plan, les « Considérations générales » figurant depuis une quinzaine d’années dans les rapports publics du Conseil d’Etat ne débouchent pas sur des listes de mesures – 25, 50 ou 98. Elles ne visent pas à tenir la main des décideurs, mais à leur proposer une méthode de réflexion sur des enjeux de société, à forte teneur juridique quoique non réductibles à des questions de droit, qui n’ont pas encore retenu leur attention, ou – comme la laïcité l’année dernière – ne l’ont retenu que sous une forme manquant singulièrement de sérénité et de rigueur. Sur le thème retenu cette année, « Responsabilité et socialisation du risque », autant on dispose d’une abondante littérature spécialisée, autant on ne saurait dire que, sauf à chaud et donc dans les plus mauvaises conditions, les pouvoirs publics se soient jusqu’à présent vraiment inquiétés d’élaborer ou d’énoncer une doctrine.

L’affaire du sang contaminé, celle de l’amiante, la menace terroriste, la survenance de catastrophes naturelles d’une ampleur exceptionnelle ont certes défrayé la chronique. Elles ont conduit à mettre en place des dispositifs plus ou moins improvisés pour répondre aux attentes des victimes et de l’opinion. Il en ira peut-être de même, un jour, pour le saturnisme, si cette cause cesse de souffrir de l’étroitesse de son audience.

Celle dont jouissent désormais les préoccupations de protection de l’environnement, conjuguée avec le souci de marquer la singularité de l’approche française au regard de l’approche européenne, a conduit à une initiative tendant à inscrire dans la Constitution le « principe de précaution », initiative dont certains attendent peut-être, à tort, merveille, dont redoutent d’autres, de façon autrement arbitraire, une paralysie du dynamisme social, à tout le moins un parasitage de l’activité d’un certain nombre d’opérateurs, administratifs ou économiques.

Laissant hors du champ de son étude les questions de la Sécurité sociale et de l’assurance chômage, pas toujours posées de façon vraiment convaincante mais balisées par d’innombrables études et rapports, le Conseil d’Etat s’est dans ce contexte attaché à rappeler les conditions et les étapes du développement historique des différentes formes de socialisation du risque, en marquant la place prise dans cet effort, ou dans les résistances à son encontre, par les initiatives de la société civile, par le législateur, et par les différentes catégories de juges, judiciaires ou administratifs. Il n’est jamais mauvais, pour éclairer les voies de l’avenir, de savoir d’où l’on vient, et le prix qu’il a fallu payer pour surmonter les frilosités sociales.

Le Conseil d’Etat s’emploie ensuite à faire l’inventaire des convergences entre les différentes catégories de procédés mis en œuvre, ainsi que des disparités, incohérences, ou failles persistant à entacher le système en vigueur. Et à évaluer dans quelle mesure ce système peut satisfaire les attentes de la société dans son ensemble, ou plus modestement des victimes et leur entourage, de plus en plus allergique à l’idée de les laisser seules face aux conséquences d’un accident.

Equilibrer couverture et responsabilité

Le Conseil d’Etat formule à cet égard une double conviction.

En premier lieu, on ne saurait s’abstenir de pourvoir à la couverture de l’essentiel des risques sociaux. Autant que possible, il convient de le faire en amont de la réalisation du risque, et sans solliciter plus que de raison les ressources publiques, plutôt qu’en aval de la réalisation du risque et en mettant le budget de l’Etat à contribution. Cette couverture doit naturellement se construire à travers des procédés diversifiés adaptés à chaque catégorie de risques, mais pas trop hétérogènes, tant en ce qui concerne les modalités de financement que les rythmes et niveaux d’indemnisation.

Pour autant, cette couverture ne devrait pas conduire au sacrifice ou à l’évacuation de la notion de responsabilité. Un tel sacrifice vaudrait renoncement, au moins partiel, à la régulation de nombre de comportements sociaux, et comporterait naturellement un renchérissement des coûts individuels et collectifs de couverture des risques.

Il faut le noter, l’expérience montre que jusqu’à présent, les progrès de la socialisation du risque n’ont pas conduit à un effacement de la notion de responsabilité, et qu’il existe même au sein de l’opinion, indépendamment du désir de voir les victimes de dommages indemnisées rapidement, serait-il impossible d’identifier des « responsables », un désir de parvenir à l’identification de ces responsables – soit pour obtenir plus, soit dans une perspective qu’on peut qualifier de morale.

Il n’est pas impossible, à l’inverse, de repérer de la part de certains acteurs sociaux une aspiration à cantonner les domaines où la notion de responsabilité pour faute ou négligence fautive trouve à s’appliquer et sert de fondement soit au mécanisme de financement de la couverture des dommages, soit, en seconde ligne et au terme de procédures récursoires, après mise en œuvre en première ligne de procédés d’indemnisation relevant de la solidarité, à l’assignation de la charge finale de l’indemnisation. Pour les assureurs, par exemple, on voit bien les avantages qui pourraient résulter du développement d’une assurance victimes – risques de la vie, en lieu et place d’assurances responsabilité (obligatoires ou facultatives, existantes ou à créer), du fait de la large assiette et du nombre important de contributeurs potentiels (même à faible tarif) dont pourrait jouir une telle assurance.

On ne peut ignorer non plus les difficultés rencontrées auprès des décideurs, voire des juges, pour faire admettre l’idée que le défaut de diligences de différentes catégories de responsables publics puisse engager leur responsabilité sur le terrain de la faute : on songe ici notamment aux affaires du sang contaminé, de l’amiante, à l’éternel débat sur les dispositions du Code pénal applicables aux élus. Or, la promotion d’une assurance-victime tendrait à dédouaner les décideurs de leur responsabilité : il est peu probable que cela soit la seule, voire la meilleure voie concevable d’un mieux-être social, même s’il est vrai que nombre de nouveaux risques ne se prêtent pas à une approche dans les termes classiques, du fait des difficultés rencontrées pour identifier a priori leur intensité ou leur étendue, a posteriori ceux qui ont pu contribuer à leur réalisation, ou même, en tous cas dans des délais prévisibles, le nombre des victimes.

La formule des fonds d’indemnisation a permis de traiter des questions qui n’auraient pu l’être autrement, notamment lorsqu’on n’était pas en mesure d’identifier un fautif, ou un fautif solvable : elle permettait de déconnecter la question de la responsabilité de celle de la réparation, tout en autorisant le recours à des financements croisés d’origine publique et privée. Le Conseil d’Etat souligne pourtant qu’elle ne peut connaître une extension indéfinie, au-delà des domaines où elle a déjà prévalu (catastrophes naturelles, risques terroristes, risques technologiques, risques sanitaires sériels et de masse), sauf survenance de risques d’une imprévisibilité, d’une gravité et d’un poids exceptionnel.

Le principe de précaution, par ailleurs, ne peut s’imposer comme principe de régulation des comportements sociaux, de prévention et de gestion de leurs conséquences dommageables, que s’il est compris de façon mesurée. Sa mise en œuvre doit reposer sur la combinaison de mesures diversifiées et graduées suivant l’importance du risque : information, veille, alerte, expertises contradictoires, si nécessaire mesures conservatoires. Elle doit combiner raisonnablement l’analyse des risques et le débat public, afin d’améliorer la connaissance mais aussi de dédramatiser certaines menaces.

On ne fera rien sans les victimes et l’opinion. Pour les amener à accepter les stratégies retenues, pour limiter les procédures superposées, il est souhaitable de travailler à une plus grande harmonisation des pratiques d’indemnisation pour un même préjudice, ce qui requiert un effort de transparence.

Enfin, s’il faut songer à décourager les comportements assimilables à une acceptation volontaire de certaines catégories de risques, et de leurs conséquences dommageables (tabagisme, alcoolisme, excès de vitesse, sports dangereux), les procédés permettant d’y parvenir ne doivent pas porter une atteinte excessive aux libertés individuelles, et ils ne doivent pas non plus retrancher les contrevenants de la solidarité dont ils ont vocation à bénéficier, sous des formes éventuellement aménagées.

Les pistes ainsi ouvertes demandent à être approfondies. Mais c’est aussi l’objet d’un tel travail que d’ouvrir la voie à des explorations complémentaires.

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