Services publics : une nécessaire co-production

Pour une « démocratie effective » entre agents et usagers
Année 2011 - Revue n°444

Plutôt que d’opposer le citoyen présenté comme un contribuable et client à l’intérêt de l’agent/ fonctionnaire qui devrait être mis au service du premier, il faudrait réfléchir aux moyens de mettre en place une « démocratie effective », dans laquelle des utilisateurs, réputés profanes, sont placés sur le même plan que des professionnels dotés d’une expertise spécialisée. Considérer la relation de service public comme une activité dans laquelle chaque partie prenante joue son rôle de prescripteur, n’est-ce pas à cette condition que le service retrouvera un caractère public ?

Evoquer l’organisation des services publics à l’ère de la RGPP, c’est parler productivité, réduction des coûts, baisse des prélèvements obligatoires. C’est opposer l‘intérêt du citoyen présenté comme un contribuable et client (qui veut en avoir pour son argent), à l’intérêt de l’agent/ fonctionnaire qui devrait être mis au service du premier et coûter moins cher de façon à réduire vos impôts.

Ainsi une macro-représentation s’est-elle installée. Les agents se plaignent de ces usagers qui se comportent en clients dédaigneux, trouvent tout trop cher, transgressent les règles d’usage et commettent des incivilités. Inversement, les usagers se plaignent sempiternellement des fonctionnaires, ces privilégiés qui n’en font qu’à leur tête et profitent de ce qu’il leur reste de position de monopole pour prendre la population en otage. Cette macro-représentation agit évidemment dans le quotidien des relations de service public : elle est source de tensions civiles1.

Il nous semble qu’une tout autre représentation - réaliste - est à élaborer : les usagers des services publics attendent des réponses à leurs besoins, leurs problèmes et leurs inquiétudes. Leur exigence peut être vue comme une demande d’être considérés comme prescripteurs, comme « sachant ce qui est bon pour moi ». Plutôt que de reproduire les oppositions usuelles entre l’offre (par des institutions qui savent) et la demande (par des usagers ignorants), entre la production (de « services ») et la consommation (de « prestations »), le coût économique et la valeur sociale ou sociétale…, plutôt qu’un raisonnement statique qui sépare, coupe, clive et isole, l’usager devenant prescripteur appelle à penser l’organisation des services publics dans les termes d’une dynamique de coopération, d’une pluralité des prescriptions et de boucles d’apprentissage organisationnel.

Une dynamique de coopération

Les services publics n’existent pas pour eux-mêmes, mais pour répondre à des besoins, garantir les droits fondamentaux de chacun, rendre effectives des solidarités, préparer l’avenir et le long terme, ce qui fait que les intérêts de toutes les parties concernées s’explicitent et se composent autour de l’idée d’un bien commun. L’organisation des services publics n’est pas qu’une simple application mécanique de ces principes : elle est ce qui permet de les faire vivre.

Organiser les services publics, c’est organiser une coopération telle que le service perd le caractère d’une prestation unilatéralement définie, d’un produit, et a fortiori d’une « marchandise », pour devenir co-production ; telle que le « public », à l’inverse d’un récepteur passif et supposé, se révèle à travers une dynamique d’expression des besoins et aspirations des individus en personne, fondée sur leur explicitation en public et la confrontation des prescriptions.

Aux conceptions polaires de l’organisation des services publics - celle qui sépare et clive, celle qui institue en actes le bien commun - correspondent, en France et en Europe, deux grandes conceptions des « services publics » ou « services d’intérêt général ».

La conception organique assimile le service public à l’entité qui en a la charge. Sortent ainsi du champ du service public les secteurs, entreprises, organismes… ayant fait l’objet de privatisations totales ou partielles, dès lors que l’opérateur historique a changé de statut.

La conception fonctionnelle laisse entière la question du statut - public, mixte ou privé - de l’opérateur ; en revanche, elle met l’accent sur les objectifs, les finalités, les missions de service public. Cette conception a été retenue dès le traité de Rome de 1957 (invention de « services d’intérêt économique général », insistance sur leur « mission particulière »). Elle est commune aux Etats européens et les distingue, contrairement à ce que laisse penser un discours qui réduit l’Europe à la caricature qui en est faite en France. En fait, l’Union européenne oblige d’abord à définir de manière transparente les objectifs et missions de chaque service public, qui justifient qu’ils ne relèvent pas des seules règles du marché et de la concurrence2.

C’est dire qu’il ne saurait y avoir de service public défini une fois pour toutes, ancré dans le marbre des statuts. S’il y a « service public » ou « d’intérêt général », c’est pour répondre à des besoins évolutifs dans un contexte de transformation, voire de bouleversement de nos modes et durées de vie. Cela nécessite que les services publics s’adaptent en permanence. Les fameux principes juridiques d’égalité, de continuité et de mutabilité sont la traduction de cet impératif. Leur mise en œuvre implique des arbitrages, des priorités, une redéfinition continue du champ des services publics et de leurs statuts.

Qui définit les « besoins » ?

Cette évolutivité des « besoins » soulève une question majeure au plan de leur objectivation et de leur hiérarchisation. Dans la tradition française, la recension des besoins, les arbitrages et les priorités sont vus comme étant du ressort d’autorités publiques assises sur leur légitimité politique. L’expression des « usagers » est censée se suffire de l’élection de représentants qui, forts de leurs mandats, décident et tranchent. Organiser des formes spécifiques d’expression des citoyens-usagers, ce serait mettre en cause la légitimité d’élus politiques qui ont tendance à se considérer comme porteurs exclusifs de l’intérêt général.

Les élus ne sont pas « propriétaires » de l’intérêt général. En revanche, ils ont un rôle irremplaçable dans un processus d’élaboration et d’émergence d’un intérêt général. Ils sont d’autant plus légitimes pour décider et trancher qu’ils auront organisé, en amont, l’expression des besoins et aspirations. Cette expression est souvent vue par les élus politiques comme une ratification de choix déjà faits, comme une obligation compliquée et ennuyeuse : elle devrait être considérée au contraire comme un élément clé d’accomplissement de leur fonction. L’expression démocratique des besoins et aspirations est une condition du caractère public du service : elle passe par leur explicitation. La découverte ou la redécouverte du « besoin » est au cœur des ajustements, des interactions, de la coopération entre les protagonistes au quotidien des services publics. Il nous faut nous désintoxiquer d’une notion désincarnée de « l’intérêt général » qui confine l’usager dans un rôle d’exécutant d’une prescription ; comme un « assujetti », comme un être sinon passif, du moins obéissant, auquel il est demandé de se conformer sans broncher à la représentation qu’une institution et ses agents se font de « ce qui est bon pour lui ».

Nous sommes entrés de plain-pied dans une société d’individus en quête d’autonomie. Chacun se sent de plus en plus légitime à s’exprimer et veut avoir son mot à dire sur « ce qui est bon pour moi ». Cependant les usagers en personne ont des capacités fort différentes de l’exprimer. Le caractère public du service se conjugue mal avec une relation de type hiérarchique comme avec toute forme d’« assistanat » consistant à décider à la place de l’usager. Tendre vers une réelle « égalité de traitement », cela appelle à « équiper » des personnes de capacités d’expression, à les aider à se constituer comme prescripteurs. Cela affecte profondément le travail de service public.

Personnaliser et professionnaliser la relation de service public

Historiquement, les métiers du service public et les établissements dans lesquels ils s’exercent ont été conçus d’après la représentation d’un usager standard, anonyme et prévisible, se conformant à ce que l’institution attendait de lui. Dans son fondement-même, ce service public-là ne fonctionne plus. L’usager entend s’exprimer en personne. Il n’est pas pour autant cet être purement consumériste dont l’agent devrait être le fournisseur servile, comme le suggère l’esprit de la RGPP. Il devient un usager « prescripteur », personne singulière attendant, demandant, voire revendiquant, d’avoir son mot à dire sur ce qui est bon pour elle, pour ses enfants ou pour les parents dont elle est le porte-parole.

Personnaliser la relation de service public3, cela touche à la capacité et à la volonté des agents de s’impliquer dans des relations personnalisées, à l’acquisition d’une expérience de la distance professionnelle, à la reconception des métiers publics comme ceux d’un travail d’écoute, et du même coup aux relations professionnelles et à la négociation collective sur ces thèmes. Certains agents ont les ressources identitaires pour une relation plus personnalisée, d’autres sont détenteurs d’une expérience plus figée, plus distante, et peu préparés à « répondre » à des attentes diverses. Les établissements jouent un grand rôle sur ce plan : les agents vivent, absorbent et élaborent différemment les tensions quotidiennes qu’implique l’irruption de l’usager prescripteur, selon qu’un collectif de partage d’expérience existe ou non, les soutient ou pas, les « équipe » ou pas, leur apprend à faire face et transmettre cette expérience, selon la façon dont l’établissement est ouvert sur le territoire et légitime dans sa capacité à adapter ses modes d’action à ses spécificités : cela s’appelle l’autonomie.

Encourager, faciliter l’expression des usagers, rendre possible une explicitation de ce qui est « public » par le public lui-même, cela peut emprunter des voies très diverses : pédagogie de la relation de service, soutien des encadrants, apprentissage de rôles dédiés de porte-paroles, de traducteurs, de relais ; organisation du temps de travail, « formation » des agents à l’écoute des besoins et aspirations des personnes singulières et aux arbitrages au nom d’un bien commun ; boîtes à idées, cahiers d’expression, lieux pour recevoir suggestions ou plaintes….

Organiser et évaluer en boucles

Démocratie représentative ou démocratie participative ? Nous dirions plutôt que l’explicitation des prescriptions implique des formes de « démocratie effective » dans lesquelles des utilisateurs, réputés profanes, sont placés sur le même plan que des professionnels dotés d’une expertise spécialisée. Il faut multiplier les lieux d’échanges dans les institutions, les espaces de débats - ouverts, à la fois pas trop formalisés et « équipés » – qui préparent des arbitrages.

La prise en compte d’une pluralité de prescripteurs et de prescriptions n’a en effet de réalité que dans la mesure où ces expressions sont reprises, reformulées, traduites, « remontées ». Nos fonctionnements organisationnels, cohérents avec une conception centralisatrice et autoritaire, sont en bout de course sur ce plan. Les institutions fonctionnent d’après leurs propres représentations de l’usager et de ses besoins, leurs agents savent ou croient savoir ce qui est bon pour l’usager. L’enjeu d’organisations « tournées vers les usagers » - analogie avec les entreprises « orientées-client » - est de rééquilibrer ce fonctionnement « top-down » en mettant en place des circuits « bottom-up », de mettre en place des « boucles » d’apprentissage organisationnel.

Entendons nous bien : il ne s’agit pas d’inverser une « organisation orientée agents » fonctionnant dans une logique d’offre pour en faire une « organisation orientée usagers » (fonctionnant dans une logique de réponse à la demande », où tout devrait se faire à la base entre usagers et professionnels de première ligne. Mais de tendre vers un équilibre dynamique tenant compte de la pluralité des prescripteurs.

Entendons-nous mieux encore : il ne s’agit pas de déposséder les acteurs déjà institués (politiques, associatifs, syndicaux…) de leur rôle. Bien au contraire. Les élus ont à arbitrer au nom de l’intérêt général, à trancher au nom des orientations politiques sur lesquelles ils ont été élus ou désignés. Il ne s’agit pas plus de nier les contraintes de gestion. Administrations, services, organismes, établissements, entreprises délégataires, associations subventionnées… sont soumis à des contraintes d’efficacité et d’efficience : ils ont à charge l’effectivité des politiques dans le cadre de ces contraintes, ils doivent justifier de leurs actions collectives, de leur plus value sociétale. Il faut concevoir l’évaluation, l’« accountability », la reddition de comptes, non comme un contrôle bureaucratique ou technocratique, mais comme outil d’appréciation des qualités et de l’efficacité du service, d’évolution et d’amélioration.

Faire évoluer les services publics, cela passe nécessairement par la prise en compte ouverte de ces différents acteurs et dimensions. Cela nécessite une approche systémique et non, comme on l’a trop fait jusqu’à présent, des « petits bouts » de soit disant « réformes » qui ajoutent à la complexité et aux inégalités sans revenir aux fondamentaux. Ce que nous disons ici, c’est que « le service public n’est pas la simple prestation d’un service dont le caractère public a été posé ailleurs. Il n’est pas non plus acquisition d’un bien sur mesure par un client qui en serait le seul prescripteur4. Dans les deux cas, c’est oublier que le service public est une action collective au cours de laquelle agents et usagers sont également prescripteurs, tout comme le sont les institutions qui élaborent des principes et les organisations qui les mettent en œuvre.

La légitimité des agents de première ligne dépend de la qualité du bouclage de cette action collective : c’est à ce prix qu’ils incarnent les institutions.

1 : F. Ginsbourger, « Des services publics face aux violences, concevoir des organisations source de civilité », aux Editions de l’ANACT, 2008

2 : P. Bauby, « L’ européanisation des services publics», Presses de SciencesPo, 2011.

3 : Voir notre note du Lab du Parti Socialiste, « Les services publics personnalisés, transformer l’action publique vers l’égalité réelle », mai 2011)

4 : A. Hatchuel, post-face à F. Ginsbouger, op.cité.

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