Une « confusion des mandats » chez les cadres publics ?

Des réponses contrastées
Année 2011 - Revue n°444

Les cadres, du fait même de leur situation professionnelle, sont potentiellement exposés à des mandats contradictoires émanant de leurs supérieurs hiérarchiques et d’autres parties prenantes. Cette confusion des mandats peut rendre le travail éprouvant. Les résultats de l’enquête conduisent cependant à un résultat inattendu, seule une moitié des répondants se plaignant de mandats confus. Comment expliquer ce résultat ? L’intériorisation du sens du service public se combine peut-être avec une rémanence de la logique de moyens ou à une réticence vis à vis d’une logique de résultats.

Quels regards les sciences de gestion peuvent-elles proposer pour analyser les données de l’enquête CFDT auprès des cadres des fonctions publiques ? Nous voudrions mettre à contribution une approche cognitive de l’activité des managers : celle de la « confusion des mandats ». Elle consiste à s’intéresser à la façon dont les managers gèrent cette ressource rare qu’est leur attention. Après avoir introduit cette approche issue de travaux sur les entreprises du secteur privé et justifié son intérêt pour analyser le vécu de cadres des fonctions publiques, nous présenterons les principaux résultats et les questions qu’elle permet de soulever.

L’ouverture des organisations expose les cadres à des mandats confus

Les cadres savent depuis longtemps que leur métier consiste à faire faire et qu’ils sont soumis au jugement d’autrui. Par construction, le cadre est inscrit dans une chaîne de mandats : il reçoit un mandat de la part de son supérieur hiérarchique et confie un ou des mandats à un ou plusieurs subordonnés. La théorie de l’agence voudrait que les mandats clairs soient la règle et les mandats confus l’exception. Mais dans toutes les organisations, il y a de bonnes raisons pour que les mandats soient plus confus que clairs : les préférences des dirigeants peuvent être mouvantes, ambigües, contradictoires, il peut y avoir des intentions cachées, des mandants multiples…

La confusion est accrue par les jugements auxquels sont soumis les managers. Ces jugements sont basés autant sur des indices que sur des résultats. Il s’agit moins de mesurer les réalisations par rapport à des standards que de se prémunir par rapport à des préoccupations, des émotions ou des agendas issus des feux de l’actualité.

La confusion des mandats est source d’une charge mentale importante pour le manager, qui est conduit à multiplier décryptages et arbitrages : faut-il prendre à la lettre les demandes ? Si les demandes reçues de différentes parties prenantes sont contradictoires, lesquelles privilégier ? La vigilance du manager est mise à rude épreuve. Il est ainsi à l’affut de tout ce qui peut conduire à des décalages entre résultats et attentes. Il scrute l’activité de ses collaborateurs au regard de possibles dérives et sait qu’il est observé par ses mandants. L’activité du manager suppose donc une allocation judicieuse de cette ressource rare qu’est sa capacité d’attention.

Qu’elles soient publiques ou privées, les grandes organisations bureaucratiques sont attaquées pour leur manque d’agilité et de réactivité. Le service public a donc entrepris une mue vers un modèle d’« entreprise ouverte », dès les années 80, sous la pression d’une pensée néo-libérale, appelée Nouvelle Gestion Publique (NGP). La NGP a pour visée d’abolir les différences entre les secteurs publics et privés; c’est-à-dire d’encourager une forme d’organisation prompte à répercuter en son sein les exigences « du marché », des clients, des actionnaires et d’autres parties prenantes externes.

Cette transformation n’est pas un ajustement mineur : elle affecte significativement l’activité des cadres. La redéfinition des missions du service public peut constituer une source de confusion : des objectifs contradictoires peuvent être assignés (égal accès de l’usager au service et suppression des services les moins rentables ?). L’action publique fait intervenir un nombre croissant de parties prenantes et complexifie les interventions. Des objectifs de résultats remplacent les obligations de moyens. Il n’est donc pas illégitime d’aborder l’expression des cadres des fonctions publiques au regard de la confusion des mandats et de la charge cognitive.

Les réponses à l’enquête au crible de la confusion des mandats

Avant d’avancer quelques interprétations des résultats, présentons les traitements effectués.

Les questions de l’enquête ont été classées en trois catégories : celles dont les réponses peuvent constituer des indicateurs de confusion des mandats, celles dont les réponses pourraient refléter des effets de la confusion des mandats, celles enfin dont les réponses pourraient atténuer ou amplifier l’incidence d’une possible confusion des mandats.Les données (confusion, effets et modérateurs potentiels) ont été soumises à une analyse factorielle qui permet de résumer les variables en quelques facteurs.

Les effets se répartissent selon deux facteurs : un facteur que nous avons nommé préservation de l’intégrité professionnelle (il inclut la perception d’une marge d’autonomie, le sentiment de remplir sa mission, de contribuer à l’intérêt général et de fournir une prestation de qualité) et un facteur que nous avons intitulé charge cognitive (il regroupe la peur de commettre des erreurs, le sentiment d’isolement, la nécessité de travailler en plus chez soi et la possibilité de séparer personnel et professionnel).

Les modérateurs supposés sont les suivants. En premier lieu la perception positive des réformes. Ce facteur fait intervenir le potentiel d’améliorations que les réformes peuvent représenter en termes de conditions de travail et de services tant pour les agents que pour les usagers. Ce facteur exprime aussi les moyens de formation et d’accompagnement mis à la disposition des agents. Il prend en compte les formations au changement et la consultation des cadres sur les réformes. En deuxième lieu, la confiance de proximité qui décrit l’esprit d’équipe et la reconnaissance dont bénéficie le cadre. En troisième lieu enfin, la cohérence entre rémunération et responsabilités qui fait intervenir à la fois l’équilibre entre la rémunération fixe et la partie variable, mais aussi la prise en compte des responsabilités dans le niveau de rémunération. Les traitements statistiques n’ont pas confirmé le caractère modérateur des variables classées comme telles. Mais ils ont montré une forte dispersion de ces variables d’une fédération à une autre.

Une résistance à la pression des mandats confus ?

Autant de répondants perçoivent une confusion ou une clarté de leurs mandats. Ce résultat appelle plusieurs interprétations. La marche du service public vers une logique de résultats est loin d’être achevée. L’approche cognitive du manager ne se réduit pas à la pression des chiffres, des performances et des tableaux de bord. Mais ces derniers éléments conditionnent le regard porté sur le manager. Les organisations moins obsédées par les chiffres résistent peut-être mieux à la confusion des mandats.

Il convient de comparer les fédérations où le sentiment de confusion est fort et celles ou il est faible : y a-t-il une corrélation entre confusion et extension de la logique de résultats ? Le taux plus élevé qu’attendu de mandats clairs invite à rechercher s’il n’y a pas des éléments qui pourraient constituer des repères forts malgré un environnement confus. N’y aurait-il pas des forces de rappel par rapport aux ambiguïtés pouvant résulter de la multiplication des parties prenantes contradictoires et de processus d’actions toujours plus compliqués ? Le sens du service public n’est-il pas porteur de sens dans des contextes de complexification des mandats ? Quels que soient les facteurs de complexification de l’action publique, une large partie des cadres ne considèrent-ils pas que la notion de service public constitue une balise qui fait qu’ils savent ce qu’ils ont à faire, au delà même des mandats qu’ils reçoivent ? Cette dernière interprétation met en avant la très classique notion de culture organisationnelle. Une culture organisationnelle n’est pas seulement un ensemble de valeurs mais c’est un « équipement mental », un code pour percevoir, agir et juger. C’est une aide pour décoder les environnements et qui fournit des réponses appropriées au delà des prescriptions formelles.

Les deux interprétations ne sont pas contradictoires. L’intériorisation du sens du service public pourrait aller de pair avec une préférence pour une logique de moyens plutôt qu’une logique de résultats.

Même si les variables modératrices ne le sont finalement pas, il est intéressant d’examiner les configurations qui se dégagent de la combinaison des facteurs identifiés au moyen de l’analyse factorielle. Les fédérations se répartissent finalement en trois cas de figure. Ramener ces sept fédérations à trois configurations se paye au prix de quelques simplifications, mais cela permet de mettre en perspective les enjeux identitaires engagés dans les différentes réformes des fonctions publiques. Nous avons vu qu’il n’y a pas de différence considérable entre les réponses des encadrants et celles de l’ensemble des répondants. Les cas de figure synthétiques présentés ci-dessous sont fondés sur les réponses des encadrants.

Dans le premier cas de figure, les identités sont robustes, mais sous pression. Ce cas de figure correspond aux fédérations dont les encadrants considèrent que leurs identités professionnelles sont préservées. Il s’agit de l’Education Nationale, de l’Agriculture et de la Défense. Pour les répondants de deux des trois fédérations, les mandats sont vécus comme clairs. Ce n’est pas le cas de la Défense. Les charges cognitives sont fortes, sauf à la Défense. La perception des réformes est négative sauf à l’Agriculture. La confiance de proximité demeure sauf à l’Agriculture. La cohérence du système de rémunération est négative sauf à l’Agriculture. 65% des répondants de l’Agriculture travaillent dans la recherche agronomique et sont confrontés à une forte concurrence. La force des identités professionnelles atténue le sentiment de confusion des mandats.

Dans le second cas de figure, les identités professionnelles sont entamées. Ce cas de figure correspond aux vécus de mise en cause des intégrités professionnelles. La Santé et l’Ecologie figurent dans cette catégorie. Le mandat reste clair du côté de la Santé, mais les réformes suscitent une crise de l’identité professionnelle : est-ce notre métier de gérer les coûts de la Santé ? Plusieurs vagues de réformes out affecté de façon substantielle le champ du ministère de l’Ecologie, qui a du reste changé de nom. La charge des routes est passée aux conseils généraux. La fierté de métier est atteinte et la confusion des mandats est fortement ressentie.

Le dernier cas de figure recouvre les «rescapés». Le cas du Ministère des Finances est paradoxal. Ses encadrants ont une perception positive des réformes, conservent une confiance de proximité et ne considèrent pas le système de rémunération comme incohérent. Ils vivent cependant une confusion des mandats, une mise en cause de leur intégrité professionnelle et une charge cognitive forte. Les réformes introduites au Ministère des finances ont bouleversé les identités professionnelles mais ne sont pas considérées comme totalement négatives : l’évolution de l’attitude à l’égard du contribuable, le guichet unique sont in fine reconnus comme des progrès. La reconstruction professionnelle n’est pas achevée, mais elle peut s’appuyer sur une confiance de proximité. L’individualisation de la rémunération est plus importante qu’ailleurs et n’est pas rejetée.

Si le Ministère des Finances est un des ministères les plus anciennement exposé aux réformes, ce n’est pas le cas d’Interco. Ces réformes sont porteuses d’espoirs, notamment en matière de rémunération. Ce cas de figure rassemble deux fédérations : l’une encore faiblement confrontée aux réformes et l’autre très anciennement exposée. Elles illustrent le cycle de mise à l’épreuve et de reconstruction des identités professionnelles auquel confrontent les réformes. Ce cycle génère des résistances, des tensions et des redéfinitions d’identités.

Conclusion

Nos constats soulèvent quelques questions qui pourraient faire débat dans les fédérations. D’abord, les réformes n’ont pas le même impact sur la confusion des mandats d’une fédération à l’autre. Le sentiment de faible ou forte confusion des mandats tient-il à la teneur des réformes, à leur avancement ou à l’emprise de la logique de résultats qu’elles instaurent ?

Ensuite, le sentiment de confusion des mandats a des effets divergents sur la charge cognitive et la remise en cause de l’intégrité professionnelle. Si l’intégrité professionnelle correspond à la capacité d’effectuer des arbitrages satisfaisants entre mission, intérêt général et qualité de la prestation, le niveau de charge cognitive correspond-t-il à une logique de moyens ? Le répondant pense sa mission en termes d’obligation de moyens et considère que les moyens lui sont comptés. L’emprise d’une logique de résultats générerait une forte remise en cause de l’identité professionnelle, laquelle rendrait secondaire la question du niveau de la charge cognitive.

Enfin, la prise en compte des différents facteurs issus de l’analyse factorielle singularise chaque fédération. Le regroupement des fédérations selon l’interpellation des identités professionnelles auxquelles elles sont confrontées permet-il de trouver des formulations communes ?

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