L’évaluation suscite une réaction de rejet de la part de beaucoup de fonctionnaires et agents publics.

En cause, ces évaluations qui tombent d’en haut, selon des critères élaborés par des technocrates, loin du terrain, loin de la réalité du travail effectivement accompli. De ces évaluations qui servent à contrôler, mais ne sont pas une aide pour l’action, voire l’inverse lorsqu’elles se traduisent par des exigences croissantes de « résultats » avec moins de moyens, par la reproduction de l’existant à moindre coût.

Une autre critique porte sur l’arbitraire de l’évaluation et de l’évaluateur. Sous-entendu : hier l’évaluation portait sur le travail, elle se référait à des critères neutres, objectifs et équitables ; aujourd’hui elle glisse vers la personne, elle est un jugement subjectif sur un comportement, d’autant plus partial qu’il est porté par un supérieur hiérarchique (lequel, juge et partie, ne peut avoir qu’un point de vue intéressé, voire être pris dans un conflit d’intérêt).

Enfin, certains y voient une technique de gestion ayant pour effet, sinon pour dessein, la rupture avec un principe d’égalité, la mise en concurrence des individus et la destruction des collectifs. Comme Cheval de Troie d’une logique marchande néo-libérale qui réduit l’autonomie de chacun, le souci de bien faire selon sa conscience professionnelle et son engagement civique.

Il paraît nécessaire de repartir du diagnostic plus froid de transformations à inscrire dans une perspective de longue période, d’un apprentissage collectif qui sécrète des tensions et engendre des contradictions solubles, dépassables.

Répondre à des attentes avérées

ll y a une multiplicité de pratiques évaluatives, aux visées variées : la justification de dépenses publiques, l’appréciation de l’accomplissement de missions par une tutelle, la réalisation d’objectifs contractuels des établissements, le contrôle de conformité à des normes de qualité, l’évaluation de la satisfaction des usagers, l’évaluation des agents…

Cette multiplication doit être resituée dans une conjoncture historique datée, caractérisée, par delà la conjoncture des finances publiques, par la crise/mutation d’un régime institutionnel.

Je parle d’un régime institutionnel (et non d’un changement organisationnel, moins encore d’une innovation dans les techniques de gestion). Sa caractéristique est de l’ordre d’un retournement que je résumerai de la sorte : les services publics ont longtemps fonctionné dans une logique d’offre, les besoins étant supposés connus. Ils sont désormais voués à apporter des réponses à des attentes avérées, diverses, particulières, plus ou moins explicitées.

Répondre à des attentes, c’est une sorte de révolution qui touche, bien au-delà des seuls agents au contact des usagers, le fonctionnement d’ensemble des organisations. Cela touche l’ensemble, donc non seulement chaque maillon, mais bien plus profondément les articulations entre les maillons, le rapport entre la conception et la réalisation, bref l’architecture de la chaîne de valeur.

Pour le dire d’une phrase, l’orientation-usager implique le passage d’un régime de la coordination à un régime de co-opération1.

Dans un régime coordonné, les rôles étaient prédéfinis selon un plan, des programmes et des modes opératoires stabilisés. Dans un régime coopératif, les rôles s’entredéfinissent dans le cours de l’action collective. Des situations de plus en plus diverses ne peuvent plus être coordonnées à l’avance selon un plan : il faut que les acteurs co-opèrent entre eux pour apporter des réponses pertinentes. Il en est ainsi des agents entre eux et avec leurs encadrants (dont le rôle est crucial, j’y reviendrai) mais aussi des « opérationnels » avec les services fonctionnels, les directions informatiques, les contrôleurs de gestion et les concepteurs de l’offre de service ; tous interagissent en vue de l’œuvre commune dont dépend la pertinence des réponses apportées aux usagers.

Dans ce régime émergent, l’autonomie change de nature : elle n’est plus conquête de marges de liberté par rapport à des rôles indépendants les uns des autres. Ce qui est en jeu est l’autonomie de chacun dans l’interdépendance avec d’autres. L’autonomie est alors exercice d’une responsabilité : de quoi chacun se sent-il responsable, et jusqu’à quel point ? De quelle façon l’institution et l’organisation rendent-elles « capable d’être responsable » ?

L’évaluation de type industriel : « résultats » , « performances »…

Le vocabulaire couramment utilisé en matière d’évaluation repose sur trois mots-clés : objectifs, résultats, moyens (ou ressources). L’efficacité est un rapport entre les objectifs visés et des résultats constatés. L’efficience rapporte ces résultats aux moyens employés pour les obtenir.

Mais que sont des « résultats » s’agissant de services publics ?

La plupart des évaluations procèdent d’un regard industrialiste qui se borne à l’horizon de ce qui est produit à l’intérieur d’une organisation, à sa « productivité » intrinsèque - en oubliant que les services publics ne prouvent leur valeur, qu’à travers des interactions avec leurs destinataires, avec le public.

En effet, les usagers ne sont pas extérieurs à l’action publique. Ils en sont, de fait, co-producteurs. Tant leur activité (leur implication, leur participation, leur expression…) que leur inactivité (leur attitude passive, leur difficulté à s’exprimer, leur retrait…) impactent le travail de service public (donc aussi son efficacité et son efficience).

Les services publics ne sont pas des prestataires, dont l’offre serait une réponse à une demande préexistante. Ce sont des institutions. A ce titre, ils expriment une légitimité, ils affirment une autorité, ils exercent un rôle d’éducation du public. Il leur faut connaître ce public, sans cesse à redécouvrir. L’offre des institutions se doit de susciter des attentes, de répondre à des besoins réels et non supposés, à ceux de tous et non de quelques-uns. Tout agent public a besoin de l’expression des usagers (et de tous les usagers) pour pouvoir remplir sa mission. Tout service public doit – devrait ! - écouter ses agents pour reconcevoir ses programmes.

Dans une évaluation tombant du haut vers le bas qui ne sert qu’à mesurer des « résultats2 », le travail – au sens élémentaire de l’activité déployée – est invisible. Car ce qui constitue l’essentiel de ce travail - sa difficulté, sa valeur, son utilité sociale - est précisément ce qui se laisse peu saisir en termes de résultats : une co-production, des ajustements mutuels, des réponses à des « besoins » variables et évolutifs, qui demandent à être explicités et objectivés.

Une part du rejet de l’évaluation tient à ce sentiment d’absence d’écoute de professionnels pourtant acteurs de la mise en œuvre des services publics et garants de l’institution en actes du caractère public du service. Tout l’édifice repose sur leur engagement actif. La pertinence de l’évaluation ne devrait-elle pas s’apprécier aussi à la façon dont elle stimule cet engagement - ou à l’ampleur de leur désengagement ?

Orientation usager, co-opération et évaluation

Le sociologue Yves Lichtenberger distingue3, sur un plan de longue période, trois régimes d’activité et d’interaction, de professionnalité et d’identité – régimes non pas tant successifs que se combinant de façon variable.

Dans le régime du métier, l’activité est artisanale, unitaire ou en petites séries. Chacun façonne son rôle en situation, dans le respect des normes forgées par un groupe professionnel qui fait corps - la corporation.

Dans le régime industriel, l’activité est sérialisée et programmée. Les rôles (opérations, postes, qualifications…) sont centralement prédéfinis, « formatés » par une organisation qui place le client à l’extérieur, en consommateur d’un produit fini. En situation, le travail des agents est coordonné par une hiérarchie qui fait respecter des normes générales.

Dans le régime du service, l’activité redevient moins sérialisable et moins programmable. « Orientées-produit », les entreprises concevaient et fabriquaient des produits en grande série pour des clients anonymes. « Orientées-client », il leur faut apporter en temps réel des « solutions » ajustées aux attentes de clientèles diverses et segmentées.

L’orientation-client représente, selon Yves Lichtenberger, un renversement majeur, comparable au pas- sage de l’organisation par métiers à l’organisation « scientifique » du travail. Réponses aux attentes particulières des clients, l’activité de type co-opératif est faite d’interactions entre collègues, entre la base et la hiérarchie, entre la production du service en « temps réel » et sa conception en « back-office ». L’activité de chacun s’inscrit dans un vaste réseau d’acteurs, d’équipements matériels et informatiques, de fonctions et d’entités interdépendantes. Le bon fonctionnement du réseau repose sur l’engagement actif de chacun en responsabilité de ses interfaces. La pertinence des réponses repose sur cette action collective indivisible.

Les services publics suivent, dans les années 2000, le chemin d’apprentissage organisationnel qu’ont suivi les entreprises concurrentielles dans les années 80-90, lorsqu’elles se sont tournées vers leurs clients et les ont segmentés en diverses clientèles. Dans les services publics, l’« orientation-usager » est plus tardive et elle n’obéit pas aux mêmes principes de segmentation. Elle se concrétise par la multiplication des autorités organisatrices, l’hétérogénéité des publics, les droits des usagers, l’irruption de l’usager en personne.

C’est dans ce contexte que demande à être resituée la multiplication des pratiques évaluatives. Car ni une norme professionnelle (jugement par les pairs) ni une norme industrielle (jugement de conformité à une norme standard) ne suffisent désormais, ni à cadrer l’activité, ni à apprécier une contribution (celle d’une institution, d’un établissement, d’un service d’un agent…) à un résultat final. C’est pour ces raisons - et pas seulement pour des raisons « gestionnaires » - que l’évaluation cristallise des critiques à relativiser.

Relativiser les critiques de l’évaluation

Chacun reçoit l’évaluation en fonction de l’idéal projeté dans sa profession ou son travail. Elle véhicule une mise en cause des rôles institués. Ces rôles ont une histoire, ils n’ont pas été créés hier matin : ce sont des métiers et des postes de travail, des examens et des formations, des modes opératoires et des prescriptions, une hiérarchie, des délégations de pouvoir….

Fondées sur des idéaux, les rôles institués véhiculent une image idéale de soi ; ils façonnent des identités et des conceptions de « ce qui a de la valeur ». Ils sont profondément présents dans les interactions, dans la manière de prêter des intentions et de juger ce qui est bon pour autrui.

Deux traditions historiques majeures ont façonné les idéaux associés au service public à la française : la façon dont l’évaluation est reçue est un reflet.

Dans une tradition corporative (corps au sens statutaire, mais il y a aussi un corporatisme d’institution), des professions détiennent le pouvoir de définir « ce qui est bon pour l’usager » (pouvoir de prescription) ; relativement autonomes dans l’organisation de leur travail, les professions ont le sentiment d’une indépendance4 que justifie la détention d’un savoir légitime, d’une expertise reconnue. Les médecins (hospitaliers), les ingénieurs (d’Etat), les professeurs, chercheurs, magistrats… sont typiques de ces professions pour lesquelles l’évaluation est souvent vécue comme « subordination » du groupe professionnel à des normes étatiques, intrusion du contrôle administratif et de « la gestion » dans une activité autonome.

Une tradition historiquement distincte, même si elle se confond avec la première, est celle du « service de l’Etat ». Comme la République, le public est vu comme Un et indivisible. Le service public est universel et gratuit, l’égalité de traitement des agents et des usagers en est le principe, le statut en est le garant. La période actuelle est vue comme déstabilisation par le libéralisme de cet ensemble indissociable. L’expression de l’usager en personne est vécue non comme une exigence de service du public, mais comme un relâchement qui laisse place à des comportements consuméristes, plaçant les agents dans une position vécue comme servile. L’évaluation est vue là comme porteuse de destruction de normes centralement définies donc censées garantir l’égalité de traitement. D’où le rejet de la décentralisation, de l’autonomie des établissements, de la notation au mérite, de l’intéressement aux résultats, de l’« individualisation »...

Remarquons que ces critiques courantes de « l’évaluation » ont en commun l’idée d’un Etat miné par l’économique et la gestion (les valeurs utilitaristes, l’intérêt), au détriment de l’intérêt général, de l’égalité et de la cohésion sociale (qui seraient produits par le désintéressement, le dévouement à l’intérêt général et au bien commun). Cette polarité intérêt/désintéressement masque une dimension que je crois bien plus centrale : la forme d’articulation entre l’individuel et le collectif. De l’application d’une norme collective censée cadrer les situations locales, on passe à une activité qui interpelle l’institution et l’organisation dans leur capacité à fournir des ressources aux individus – agents et usagers - pour cadrer les interactions. La norme n’est pas déjà là : elle doit se reconstituer par apprentissage collectif.

Tensions et conflits : dysfonctionnements ou sources d’apprentissage ?

Au moins autant qu’à une société « libérale », nous assistons à l’émergence d’une « société des individus ». Les individus attendent de la société, et notamment des services publics, des ressources leur permettant de faire des choix individuels, de faire reculer un sentiment de fatalité. Les services publics doivent être les instituteurs de ces choix et produire des réponses adaptées.

Il leur faut apprendre à reconnaître les « besoins ». Là est le changement qui met en cause les rôles établis et les institutions qui les régulent. Là est le besoin de nouvelles institutions, ou plus exactement celui de rôles à caractère instituant, offrant la possibilité d’ajustements mutuels, non plus à la marge, mais au cœur de l’activité : les ajustements mutuels sont à envisager comme une exploration qui fait se révéler - en situation - les attentes des usagers et s’attache à y apporter des réponses dans le cadre fixé par l’institution.

L’évaluation couramment pratiquée n’est pas une ressource pour constituer l’expérience professionnelle d’une telle exploration. Pas plus que pour constituer l’expérience des usagers. C’est pourquoi – et non seulement pour des raisons d’efficience – elle suscite plus d’« ennemis » que d’alliés ».

La finalité de l’évaluation devrait être, non seulement de rendre des comptes, mais d’abord - avant tout ? - de se rendre compte. C’est envisager l’évaluation comme une pratique subjective et intériorisée, bien avant que d’être objectivée et rendue publique sous forme de critères et d’indicateurs.

L’évaluation de soi par soi, en conscience, est la première des évaluations. Elle est prise de conscience, prise de distance, retour réflexif sur l’action5, occasion de se situer quant à la manière d’engager ou de dégager sa propre responsabilité dans une situation, transformation d’un vécu en expérience.

La « rencontre de service » est le lieu où s’expriment le plus vivement tensions et conflits. Le plus souvent, agents et usagers sont placés dans un rôle d’exécutants d’un programme pré-défini, d’une prescription descendante, de consignes hiérarchiques. S’arrêter aux faits d’incivilités, au mal être des agents et à leurs déclarations en public relève d’une réponse court-termiste6 si l’on ne va plus loin. Il faut élaborer le conflit, pour qu’in fine agents et usagers entrent dans une dynamique d’ajustement mutuel où puissent se formuler des attentes, fût-ce sous la forme d’une critique virulente (ce qui est préférable à l’indifférence méprisante, voire au retrait radical des « non-usagers »).

Il y a lieu selon moi d’inclure, dans la définition même des métiers de service public, le fait que le service à rendre consiste en premier lieu à aider une personne à se servir de l’institution (éducative, sanitaire, sociale…), à être mieux informée de ce qu’elle peut en attendre, de ses droits et comment s’y orienter : le métier doit incorporer la formation de la « capabilité » des usagers.

Pour ce faire, la capacité d’écoute et la traduction de la connaissance empirique qu’ont les agents des attentes des usagers demandent à être constituées comme un enjeu central de gestion (ce qui implique de ménager dans le temps de travail des temps de retour d’expérience). Dans cette optique, les encadrants deviennent, dans le rôle cardinal (et non plus seulement vertical) qui est de plus en plus le leur7, des évaluateurs permanents, aidant les agents à arbitrer en situation, interprétant et traduisant, pour les faire remonter, les tensions et écarts apparaissant de façon récurrente.

A un autre niveau, les établissements dotés d’une mission de service public doivent pouvoir « reporter » sur les conditions leur permettant d’assumer effectivement la responsabilité qui leur est confiée, non seulement en termes de moyens et d’équipements, mais d’autonomie de définition des programmes sur la base d’une connaissance -à élaborer-des enjeux locaux.

Ces évaluations doivent produire de proche en proche une connaissance d’ensemble partant du bas vers le haut. Elles sont à intégrer dans un fonctionnement en boucle des organisations, articulant le « top-down » et le « bottom-up », conférant à l’organisation et à la capitalisation des remontées une importance stratégique qu’elles n’ont pas aujourd’hui. Elles sont à intégrer dans une évaluation au long cours des parcours d’usagers, au regard de laquelle peut s’apprécier l’effectivité des services publics.

De telles évaluations « remontantes » demandent à être régies par des règles de méthode, localement et collectivement élaborées. Ce qui vaudrait comme règle commune serait moins une batterie de critères ou d’indicateurs que la manière d’inclure les parties prenantes dans la démarche évaluative.

L’évaluation requiert de nouvelles règles de justice, de reconnaissance de la contribution des sujets au travail et d’appréciation de l’efficacité et de l’efficience, mais aussi des connaissances partant de l’activité et faisant retour sur elle. La tentation française est souvent de vouloir absolutiser des règles de justice et d’oublier les connaissances. La plupart du temps, celles produites par des experts, des inspections ou des consultants répliquent la division du travail entre professions, services et entités, sans souci de la logique des usagers et de leurs usages : elles sont alors émiettées, parcellaires et ne servent qu’à rendre des comptes. Objectiver la valeur produite par les services publics passe par des connaissances qui transversalisent et globalisent, permettant de représenter le Bien Commun, la Chose Publique à laquelle chacun contribue, donc l’intérêt général : de sorte que se justifie mieux l’effort demandé aux usagers en tant que contribuables, et que soit mieux reconnu l’engagement actif que les professionnels consentent en tant que salariés plus protégés que d’autres. De sorte que l’autorité de prescription ne procède plus d’un service public se référant à ses seules normes : à mieux inclure les usagers, les services publics et leurs agents regagneront en légitimité.

C’est dire qu’il n’y a peut-être pas dans les services publics, « trop d’évaluation », mais « pas assez » aux niveaux dont dépend l’enrichissement des relations de service public.

1 : Co-opérer : le tiret vise à souligner le sens originel du mot, accomplir une oeuvre (opérer) en commun (co)

2 : Y inclus une qualité de service, lorsqu’elle est mesurée par des indicateurs de « satisfaction » qui placent les usagers en extériorité, dans un jugement de « client » sur le fournisseur d’un produit fini.

3 : Cf. notamment, « Sens et valeurs du travail », dossier Exister au travail », Revue Esprit, octobre 2011

4 : Joël Roman y voit une tendance à agir des « professions libérales dans un cadre salarié ».

5 : et du même coup ce par quoi l’on anticipe l’action future

6 : En cela, les « risques psychosociaux » sont un… risque si l’on reste dans un schéma où « l’organisation du travail » serait « la cause », ou pire encore si l’on cherche à imputer « la faute ». Ni « le système » ni des personnalités ne sont jamais « la » cause. Selon le mot de Damien Cru, les individus sont en cause, non à travers leur personnalité, mais à travers le rôle social qu’ils tiennent. Ce rôle demande à être professionnalisé afin de recréer de la distance entre le personnel et le professionnel ; il en est de même pour les usagers, qu’il faut éduquer dans leur rôle social d’usager.

7 : Cf. « A quoi servent les cadres ? », sous la direction de Jean-Marie Bergère et Yves Chassard, Odile Jacob, 2013.