De l’évaluation à la décision publique

Le Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution sur climat
Année 2007 - Revue n°427

Porté sur le devant de la scène par l’intérêt désormais planétaire pour la question du réchauffement global, le GIEC offre l’exemple d’une entreprise collective d’évaluation d’un phénomène a priori très complexe. Visant à éclairer une action publique d’ampleur nécessairement internationale, le GIEC se trouve au croisement de plusieurs difficultés : élaborer un consensus entre experts, mais aussi travailler à l’infléchissement des décisions. La qualité scientifique de l’évaluation est alors inséparable de la qualité politique du processus de consultation et de prise en compte des différentes parties prenantes.

Alors que des changements importants sont à l’œuvre à l’échelle du globe, que ce soit en matière de développement (croissance démographique, migrations urbaines, systèmes économiques, mondialisation, modifications de comportement) ou de changements de climat, un défi majeur de notre temps est de gérer la planète de façon durable. Y faire face requiert une action mondiale coordonnée, impliquant tous les acteurs (Etats, industriels, associations, particuliers) aux perceptions potentiellement contradictoires.

La science du changement climatique est incertaine, que ce soit sur les phénomènes en jeu, en particulier les rétroactions, leur ampleur, les conséquences, surtout régionales, ou sur les coûts des stratégies à mettre en place. Cependant, les enjeux politiques et économiques de l’action, ou de l’inaction, sont énormes. La mesure dans laquelle la science pourra informer la décision publique dépend non seulement du contenu de l’information scientifique, mais aussi de ses auteurs et de la façon dont elle a été produite.

Création et mandat du GIEC

En 1985, lors de la dernière d’une série de conférences organisée à Villach (Autriche), sous les auspices de l’OMM (Organisation météorologique mondiale), du PNUE (Programme des Nations Unies pour l’environnement) et de l’ICSU (International Council of Scientific Unions), les scientifiques présentent un rapport complet sur les gaz à effet de serre, rapport rédigé sous la direction de Bert Bolin (climatologue suédois très renommé) à la demande de l’ICSU. Il montrait que, outre le gaz carbonique, d’autres gaz comme le méthane, l’oxyde nitreux et des CFC augmentaient rapidement à cause des activités humaines, et qu’il fallait s’attendre à des changements climatiques significatifs dans un avenir plus proche qu’on ne le pensait auparavant. C’était le consensus partagé par tous les scientifiques participants qui ont recommandé que les « scientifiques et les décideurs entament une collaboration active pour explorer l’efficacité de différentes politiques et ajustements ».

Il était devenu évident que toute stratégie devrait impliquer des mesures dans le secteur énergétique, ou concernant les pratiques d’usage des sols, devrait être globale, donc inclure les pays en développement (PED). L’enjeu était de taille et les gouvernements avaient donc le besoin d’une source d’information aussi objective que possible sur les causes des changements climatiques, ainsi que leurs conséquences et les solutions qui pourraient être adoptées pour faire face. Mais des pays, conduits par les Etats-Unis, étaient préoccupés du fait que des analyses dont les conclusions avaient de telles implications restent uniquement entre les mains de scientifiques, aussi éminents soient-ils.

Les Etats-Unis, le plus grand pollueur de la planète, sont en position particulière. D’une part, ils ont mené plusieurs études sur le changement climatique, qui aboutissent à des conclusions très divergentes sur la nécessité de politiques climatiques, dont le National Research Council mettant en avant les incertitudes, et l’Environmental Protection Agency insistant sur les conséquences potentiellement catastrophiques. Ils estiment que toute politique de diminution des émissions pourrait avoir des conséquences néfastes sur leur économie, et les lobbies pétroliers sont très actifs. La proposition d’un mécanisme intergouvernemental représentait le plus petit dénominateur commun entre tous les organismes américains et sera proposée par l’OMM lors d’une réunion du conseil exécutif en juin 1987, les Etats-Unis y étant très influents.

La formation officielle du Groupe intergouvernemental d’experts sur l’évolution sur climat (GIEC), avec la première mouture de ses règles de fonctionnement, a eu lieu à Genève en novembre 1988 lors d’une réunion organisée par l’OMM et de l’UNEP où tous les pays membres étaient invités à participer. Les principales caractéristiques sont en place dès le début.

C’est un groupe intergouvernemental ouvert à tous les pays membres de l’OMM et de l’UNEP. Son mandat est de dresser l’état de l’art de la connaissance en matière de changement climatique. Il s’agit, non pas de faire de la recherche, mais d’évaluer de façon méthodique, claire et objective, les meilleures informations scientifiques, techniques et socio-économiques dont on peut disposer à l’échelle du globe : l’amplitude des changements climatiques à l’œuvre, la façon dont les processus naturels et anthropogéniques modifient le climat, les implications sur les secteurs socio-économiques, sur les systèmes écologiques et la santé, les stratégies pour atténuer ces changements ou pour s’y adapter. Le sujet étant tellement vaste, son évaluation nécessite des experts dans des domaines très divers : climatologues, chimistes, océanographes, biologistes, économistes, paléoclimatologues, épidémiologies, etc. Le GIEC est composé de trois groupes d’experts travaillant en parallèle : 1) science du climat, 2) impacts, et 3) stratégies de réponse. Les groupes 2 et 3 seront restructurés pour mettre économistes et sociologues en lien avec les scientifiques d’autres disciplines sur les thèmes de vulnérabilité des systèmes humains et naturels (groupe 2) et des options d’atténuation et aspects socio-économiques (groupe 3). Enfin le GIEC doit rendre compte de façon impartiale de tous les points de vue pour la détermination des orientations de politiques publiques, sans préconiser de solution particulière (« policy relevant but not policy prescriptive »).

La structure se met en place sous la présidence de Bert Bolin. Sa renommée personnelle a attiré d’autres scientifiques de premier plan, ce qui a donné une crédibilité scientifique à ce groupe d’experts dès le début.

Le Premier Rapport d’évaluation sort très rapidement : il est prêt pour la Seconde Conférence mondiale sur le Climat qui se tient en novembre 1990 à Genève. Les sept cents participants à cette conférence adoptent les conclusions fortes du rapport. Le segment ministériel de la conférence (réunissant les responsables de 137 pays dont le Premier ministre britannique, Margaret Thatcher, le roi Hussein de Jordanie et le président des Maldives) lance un appel pour une convention internationale sur le climat.

Fonctionnement

Une Assemblée plénière a lieu chaque année, à laquelle participent représentants des gouvernements et des spécialistes provenant d’organismes de recherche et d’institutions. Les groupes industriels ou environnementaux peuvent participer comme observateurs. Cette Assemblée décide de toutes les décisions importantes sur la structure, les principes et procédures, les mandats des groupes de travail, des équipes spéciales (il y a une équipe spéciale pour les inventaires nationaux des émissions requis par l’article 4.1 de la Convention climat), le plan de travail et le budget. Elle décide des nouveaux rapports et de leur champ d’application, rapports d’évaluation ou rapports spéciaux (aviation et atmosphère planétaire (1999), questions méthodologiques et technologiques dans le transfert de technologies (2000), scénarios d’émissions (2000), utilisation des terres, changements d’affectation des terres et foresterie (2000), préservation de la couche d’ozone et du système climatique planétaire : questions relatives aux hydrofluorocarbures et aux hydrocarbures perfluorés (2005), fixation et stockage du dioxyde de carbone (2005)). Elle procède à l’élection du Bureau et du Président, en général élus pour la durée de l’élaboration d’un rapport d’évaluation (5 à 6 ans). Le second président sera l’Américain Robert Watson et le président actuel est l’Indien Rajendra Pachauri.

Comment les rapports sont-ils établis ?

Chaque groupe de travail a un bureau constitué par les deux co-présidents, l’un des pays industrialisés, l’autre des PED, et des experts sur proposition de leur gouvernement. Un secrétariat supervise toute l’organisation et la logistique, et chaque groupe de travail bénéficie de l’appui de groupes techniques basés dans le pays dont provient le co-président du pays industrialisé. Le travail d’évaluation du GIEC se déroule en plusieurs phases. L’Assemblée plénière met en place l’agenda de l’évaluation. Ensuite chaque groupe prépare un plan de travail détaillé et le sommaire des rapports organisés en chapitres. Des nominations sont demandées aux gouvernements. Des organisations nationales ou internationales (celles des Nations unies, l’OCDE, la Banque mondiale, les Académies de sciences des PED, etc.) peuvent aussi soumettre des nominations. Les équipes de rédacteurs sont finalisées par les présidents des groupes assistés du bureau : ils sont choisis en fonction de leurs compétences et désignés par les gouvernements (aucune nomination par des scientifiques n’a été refusée par un gouvernement).

Les auteurs coordonateurs principaux sont responsables de la coordination d’ensemble des chapitres dont sont responsables les auteurs principaux, une dizaine de chercheurs pour chaque provenant de pays différents et représentatifs de la diversité des points de vue scientifiques et techniques. En effet, les principes du GIEC stipulent que les auteurs « doivent rendre compte des points de vue scientifiquement ou techniquement fondés, même s’ils ne peuvent être réconciliés avec un point de vue consensuel ».

Les auteurs principaux préparent une première version de leur chapitre sur une période de plusieurs mois, synthétisant la littérature scientifique. Ils consultent des auteurs contributeurs (quelques centaines). Ces rapports font environ 1000 pages pour chaque groupe.

Ces rapports font l’objet d’un examen rigoureux et ouvert en deux étapes qui garantit fiabilité, transparence et objectivité autant que possible. La première version préliminaire est soumise à l’examen de scientifiques particulièrement compétents (plusieurs centaines d’examinateurs) invités à faire des observations sur l’exactitude et l’exhaustivité du contenu. Cette procédure est plus complète que pour toute publication dans un journal scientifique. Par exemple pour le premier examen du Second Rapport, entre 20 et 60 experts ont examiné chaque chapitre (700 examinateurs de 58 pays ont été impliqués).

La seconde version révisée leur est renvoyée pour un nouvel examen ainsi qu’aux gouvernements (fonctionnaires des ministères impliqués : environnement, transports, industrie, finance, agriculture, tourisme, équipement et santé), et aux associations (environnementales et industrielles) qui peuvent envoyer des commentaires.

Les noms de tous les auteurs et examinateurs sont connus. Les commentaires peuvent être consultés. Ce processus de rédaction et révision prend deux ans environ.

Cette version nouvellement amendée sera ensuite approuvée chapitre par chapitre en l’Assemblée plénière du GIEC, qui comprend donc tous les pays. Les rapports sont cependant de l’entière responsabilité des auteurs.

Le Quatrième Rapport, approuvé en 2007, constitue la synthèse scientifique la plus complète sur le changement climatique : 130 pays ont contribué. 450 auteurs principaux ont reçu des contributions de 800 auteurs contributeurs et 2500 examinateurs supplémentaires ont expertisé ces textes. Ils concluent que le changement climatique est maintenant sans équivoque et que « l’essentiel du réchauffement des cinquante dernières années est très vraisemblablement dû à l’accroissement de l’effet de serre ».

Il pourrait arriver que les auteurs d’un chapitre soient tous du même avis et ne prennent pas en compte certains commentaires. L’approbation du chapitre 6 du groupe 3 dans le Second Rapport a été la scène d’une vive querelle sur l’estimation des coûts sociaux des changements climatiques : en effet, une composante en est les morts dues à l’augmentation de la fréquence et de l’amplitude des événements extrêmes (ouragans, inondations, etc), à la montée du niveau de la mer, aux risques accrus d’épidémies, etc. Les économistes utilisent le concept de « vie statistique » qui tient compte de ce qu’une société paie pour réduire la mortalité (campagnes de vaccination, assurances, services d’urgence, etc). Les experts avaient donc retenu une valeur de 1,5 millions de dollars dans les pays de l’OCDE et de 150 000 dollars dans les PED. Pour éviter de tels problèmes, à partir du Troisième Rapport, des éditeurs réviseurs indépendants (deux par chapitre) ont été désignés pour que les commentaires soient pris en compte de la façon la plus objective possible.

Entre 1990 et 1992, une série de facteurs politiques ont conduit le GIEC à formaliser la procédure d’examen pour augmenter sa crédibilité vis-à-vis des négociateurs. Le premier rapport qui avait été écrit par les meilleurs scientifiques mondiaux avait fait la Une de la presse. Au fur et à mesure que la conférence de Rio approchait, l’environnement politique devenait très polarisé, les groupes de pression devenant de plus en plus présents, et avaient pour tactique de discréditer des groupes aboutissant à des messages qui n’étaient pas de leur goût. L’Assemblée générale des Nations Unies avait créé le Comité intergouvernemental de négociations et le GIEC était chargé de préparer un rapport intermédiaire pour 1992 pour l’aider dans ses délibérations pour une éventuelle convention sur le Climat. Il était essentiel que ce document soit politiquement crédible pour les négociateurs, et le bureau du GIEC en août 1991 a fait établir des procédures de revue aussi larges que possible.

Le nombre d’experts et chercheurs dans les PED étant beaucoup plus faible que dans les pays industrialisés, le GIEC a fait un effort spécial pour les identifier. Cela a été essentiel pour que, d’une part, les rapports tiennent compte des recherches effectuées dans ces pays dont la grande majorité ne sont pas publiées dans les revues à comité de lecture mais font plus souvent l’objet de rapports internes et, d’autre part, pour que les résultats des travaux du GIEC puissent être pris en compte dans les PED, dont les émissions deviendront majoritaires dans les décennies à venir.

Les Résumés à l’intention des décideurs

Un autre texte émanant du GIEC a un statut hybride très particulier. Il s’agit des Résumés à l’intention des décideurs (summary for policy makers), un par groupe, d’une vingtaine de pages, écrits par les auteurs principaux d’une façon accessible aux non-spécialistes, et qui sont établis parallèlement aux rapports.

Ils font l’objet de la première procédure d’approbation, avant celle des rapports complets : leur texte doit être accepté ligne à ligne lors de l’Assemblée plénière par les représentants gouvernementaux, dont ceux des États-Unis, des pays pétroliers ou charbonniers, et à laquelle peuvent assister des observateurs comme les organisations non gouvernementales. Des modifications éventuelles ne peuvent être faites qu’avec l’assentiment des auteurs principaux qui sont présents, de façon à garantir la conformité du texte avec le contenu scientifique du rapport.

L’importance de ces Résumés sur les négociations a été très vite été reconnue et l’élaboration de leur texte final a régulièrement fait l’objet de pressions en tous sens. La procédure d’approbation ligne à ligne est évidemment un processus politique lors duquel s’affrontent les intérêts divergents. On comprend bien que les petits Etats insulaires auront tendance à demander un langage plus affirmé quant aux risques des changements climatiques, alors que les pays dont l’économie repose sur les combustibles fossiles iront dans le sens inverse et insisteront sur les incertitudes scientifiques. Quant aux PED, ils insisteront sur les émissions passées provenant des pays industrialisés, ces derniers feront valoir que les émissions futures proviendront en majorité des PED.

Lors de l’approbation du résumé à l’intention des décideurs du Second Rapport, en 1995, la grande majorité des climatologues étaient persuadés que le changement climatique anthropogénique présentait un signal visible au-dessus de la variabilité climatique naturelle. Il y a eu débat difficile à Madrid qui a conduit à la rédaction très soigneuse de la phrase très prudente : « the balance of evidence suggests a discernable human influence on global climate » (« un ensemble d’éléments suggère une influence perceptible des activités humaines sur le climat »). Dans le Troisième Rapport, la plupart des paragraphes sur l’équité ont été retirés du résumé sous la pression de la Chine et de l’Inde, qui les percevaient comme un droit de regard sur leur situation interne au nom d’une éthique occidentale. Dans le Résumé du groupe 2 du Quatrième Rapport, l’Arabie Saoudite, la Chine, les Etats-Unis et la Russie ont trouvé trop alarmistes certains passages qui ont dû être supprimés. Dans le processus d’approbation de la synthèse mi novembre 2007, les Américains ont essayé, sans succès, de faire retirer la formulation portant sur l’aspect « irréversible » des changements climatiques, parce que cela ne correspond pas à une définition scientifique. Elle conclut avec un grand degré de certitude que les activités humaines sont responsables du changement climatique. On voit donc que ce n’est pas tant les textes des Résumés qui sont politiques, comme cela leur a souvent été reproché par les « sceptiques », mais leur processus d’approbation. Le texte final reste sous le contrôle des scientifiques.

Le GIEC a produit quatre rapports d’évaluation, publiés en 1990, 1996 (juste avant la signature du Protocole de Kyoto), 2001 (avant la signature des accords de Marrakech qui rendent opérationnelles les mesures du Protocole), et 2007 (la synthèse finale insistant sur l’urgence de la situation est approuvé quelques semaines avant l’ouverture de la Conférence des Parties à Bali). Il ne fait aucun doute qu’ils ont fourni les informations au « bon moment » (à des moments particuliers du calendrier des négociations), et ont eu une influence décisive sur le progrès de celles-ci. Au cours des années, les mesures et les observations sont plus nombreuses et les recherches se sont affinées. Les messages successifs sont de plus en plus affirmés sur la détection du signal du changement climatique et sur son attribution aux activités humaines. Quant aux résumés, il est remarquable que des textes approuvés ligne à ligne par des représentants de gouvernements ayant des priorités très divergentes aient malgré cela produit des messages suffisamment forts pour conduire à des actions politiques rapides, même si on peut penser qu’elles ne sont pas à la mesure des risques. Les travaux du GIEC ont aussi contribué à ce que des entreprises telles que Shell, Amoco, ou BP réorientent certaines de leurs activités industrielles.

Un dernier aspect qui doit être mentionné est la lourdeur et le coût de ces processus. En France, comme dans tous les pays (sauf les Etats-Unis), les experts du GIEC le font sur une base de volontariat non rémunéré et ne sont défrayés des coûts de voyage que depuis quelques années. Un fonds du GIEC financé par des contributions volontaires des pays se charge des voyages des experts des PED.

Conclusions

En fournissant des informations consensuelles qui ont permis aux négociateurs de se concentrer sur les négociations elles-mêmes et sur les actions à mettre en place, au lieu de discuter des sciences climatique et économique et de leurs incertitudes, les rapports du GIEC ont contribué de façon significative aux progrès rapides de négociations complexes et difficiles. Cela est dû à plusieurs facteurs. Le mandat est clair et correspond à une demande précise. La qualité des experts ayant produit ces rapports qui font autorité, la prise en compte des différents points de vue, la représentativité disciplinaire et géographique, l’intégration de travaux dans les PED n’ayant pas toujours fait l’objet de publications formelles, et la procédure d’examen très rigoureuse, ouverte et transparente, ont assuré la légitimité scientifique des rapports. Le GIEC a été très réactif pour répondre à l’évolution des besoins des négociateurs. La pertinence politique des rapports proposant des options pour l’action et le rôle actif des gouvernements dans la définition du programme de travail et la révision des textes, même si cela pu conduire à lisser certains passages des résumés à l’intention des décideurs, ont été cruciaux pour la prise en compte politique des évaluations. La nature intergouvernementale du GIEC a permis que de nombreux fonctionnaires des gouvernements soient impliqués dans la production des documents et acceptent de venir à la table des négociations. Cela a été déterminant dès signature de la Convention Climat. Si l’on compare aux négociations d’autres accords environnementaux, les Résumés à l’intention des décideurs, avec leur procédure spéciale d’approbation, se sont révélés extrêmement utiles pour convaincre les décideurs de la nécessité d’une action internationale rapide.

Le fait qu’un groupe initialement mis en place pour des raisons politiques ait réussi à maintenir une grande crédibilité scientifique tout en ayant un impact politique réel, est un rare succès que le Comité Nobel vient de reconnaître en attribuant au GIEC, et à Al Gore, 10 ans après la signature du Protocole de Kyoto, le Prix Nobel de la Paix 2007 « pour leurs efforts de collecte et de diffusion des connaissances sur les changements climatiques provoqués par l’homme, et pour poser les fondements des mesures nécessaires pour lutter contre ces changements ». Ce prix met aussi en relief les liens entre les risques d’une accélération des changements climatiques avec une recrudescence des risques de conflits et guerre.

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