Des politiques actives en matière d’emploi

Le partenariat social en Autriche
Année 2017 - Revue n°472

Le modèle autrichien se caractérise par la qualité du système de formation et l’efficacité du partenariat social. Une démarche unique de corporatisme dans laquelle la représentation est institutionnalisée, le syndicalisme est puissant et l’Etat reconnaît une place déterminante à la négociation de branche.

Les indicateurs pour l’Autriche reflètent un taux d’emploi par habitant et en équivalents temps plein qui sont supérieurs à la moyenne européenne. […] En ce qui concerne le taux de chômage des personnes âgées de 15 à 64 ans, c’est l’Autriche qui, en 2012, a enregistré le taux le plus faible de l’Union européenne (UE). […] Et le chômage des jeunes est beaucoup plus faible en Autriche que dans un grand nombre d’autres États européens, ce qui s’explique par la garantie de formation pour les jeunes qui ne trouvent pas de place en apprentissage, mais aussi par l’articulation en différentes filières du système de formation initiale mis en place dans le second cycle de l’enseignement secondaire. Ce système se subdivise en établissements d’enseignement général et en établissements d’enseignement professionnel et, parmi les établissements d’enseignement professionnel, en filières d’enseignement à plein-temps, incluant des stages, et en filières d’apprentissage, davantage orientées vers la formation en entreprise. Étant donné que pour les jeunes qui optent pour un établissement d’enseignement professionnel, la formation professionnelle a déjà eu lieu pendant leur scolarité, à leur sortie de l’école, ces jeunes sont assez « compétitifs » sur le marché du travail, puisqu’ils n’ont généralement pas besoin d’une période d’adaptation […].

Les dépenses consacrées aux mesures de la politique active de l’emploi visent à améliorer le fonctionnement du marché du travail ainsi qu’à prévenir ou à endiguer le chômage. Cette politique recouvre notamment les offres de qualification, les dispositifs d’aide et les mesures de soutien à l’emploi. Durant les années de crise, l’Autriche a pris une série de dispositions discrétionnaires dans le domaine de la politique du marché de l’emploi. Cela l’a amenée à gonfler fortement les dépenses destinées à la politique active du marché de l’emploi qui, juste avant la crise, se situaient déjà un peu au-dessus de la moyenne européenne [...].

En dehors des différences quantitatives liées aux performances du marché de l’emploi, le marché du travail autrichien diffère des autres marchés du travail européens par une multiplicité de facteurs, depuis une grande flexibilité et une proportion relativement élevée d’emplois à temps partiel, jusqu’à une protection assez limitée contre les licenciements et un taux élevé de rotation de la main-d’œuvre, sans oublier la place importante occupée par la politique active du marché de l’emploi (Aiginger et al., 2011). Du fait de la législation relativement libérale de l’Autriche en matière de protection contre les licenciements, les emplois à durée déterminée sont beaucoup moins répandus qu’en Allemagne et que dans la moyenne des pays européens. En revanche, le travail à temps partiel n’a cessé de se développer au cours des deux dernières décennies et concernait en 2012 près d’un quart des salariés, se situant ainsi à un niveau légèrement inférieur à celui de l’Allemagne, mais supérieur de près de 5 % à la moyenne européenne.

Un niveau élevé de formation de la population et la bonne qualité du système éducatif représentent des conditions essentielles du développement économique d’un pays, sont le fondement de la créativité et de la mise en œuvre d’innovations techniques, sociales et organisationnelles et conditionnent l’intégration des individus sur le marché du travail. […] Le système éducatif autrichien continue de se caractériser par un pourcentage de diplômés de l’enseignement supérieur qui est inférieur en moyenne à celui des autres pays européens, ce qui est imputable à l’organisation du second cycle de l’enseignement secondaire. Un cinquième de la classe d’âge des 25-64 ans possède un diplôme de l’enseignement supérieur, alors que ce pourcentage est supérieur de 7 % dans le reste de la zone euro.

D’autre part, ce n’est pas seulement le nombre de jeunes qui achèvent des études ou une formation qui importe pour évaluer le niveau d’éducation de la population, mais aussi le nombre de ceux qui n’ont pas la possibilité de suivre une formation ou d’acquérir une expérience directe sur le lieu de travail, et sont de ce fait fortement exposés à un risque d’exclusion sociale et économique. Selon Eurostat, l’Autriche compte un pourcentage de 6,5 % (2010) de jeunes inactifs âgés de 18 à 24 ans, qui sont sans emploi, éducation ou formation, une valeur qui est inférieure de moitié à la valeur moyenne de l’UE-27. Alors que cela concerne à peine un jeune Autrichien sur quinze, c’est le cas de près d’un jeune sur huit dans la zone euro. Cette différence s’explique notamment par la garantie de formation pour les jeunes en vigueur en Autriche, grâce à laquelle les jeunes qui ne trouvent pas de place d’apprentissage en entreprise se voient proposer un apprentissage en dehors de l’entreprise […].

Les relations de travail et le partenariat social

L’Autriche fait partie des pays de l’UE dans lesquels le partenariat social exerce une influence particulièrement déterminante sur la politique sociale et économique. Le partenariat social repose sur le principe corporatiste en vertu duquel un équilibre social doit être trouvé entre les intérêts des travailleurs et des employeurs par le biais des représentations des intérêts correspondants. Le principe du partenariat social est formellement institutionnalisé en Autriche depuis l’après-guerre. Grâce à la responsabilité qu’ils assument dans la gestion d’organismes autonomes, l’apport de leur expertise dans le processus législatif et la participation d’un grand nombre de leurs plus éminents représentants dans des parlements et des gouvernements, l’influence des partenaires sociaux sur la politique économique et sociale autrichienne a largement dépassé au cours des dernières décennies le domaine clé des négociations salariales et collectives (Wineroither, 2013 ; Brandl - Leoni, 2013). De ce point de vue, l’Autriche se démarque d’autres pays gérés selon le principe du partenariat social, tels que les pays scandinaves, où la participation des partenaires sociaux à des missions publiques de pilotage et de décision a été ou est moins prononcée (Karlhofer - Sickinger, 1999).

L’Autriche occupe également - surtout en ce moment - une place à part au niveau international pour ce qui est de la formation des salaires et des relations de travail. Le principe institutionnel de base du partenariat social autrichien repose sur une « représentation mixte des intérêts », faisant se côtoyer certaines associations (comme les syndicats), dans lesquelles l’affiliation est volontaire, et des organes auxquels les intérêts correspondent (Chambre du travail et Chambre économique). L’une des caractéristiques essentielles du système de négociations salariales reposant sur le principe du partenariat social réside dans les négociations, qui sont coordonnées au niveau sectoriel et placées sous la conduite de l’industrie métallurgique (Traxler, 2001 ; Knell - Stiglbauer, 2009, 2012). Bien que d’innombrables conventions collectives soient négociées au niveau sectoriel et que les organisations correspondantes, subordonnées aux organismes fédéraux de représentation des intérêts (fédérations syndicales affiliées à la Confédération autrichienne des syndicats, organisations professionnelles et corporations représentées au sein de la Chambre économique d’Autriche) soient largement autonomes (Pollan, 2004), l’activité des représentations d’intérêts au niveau fédéral permet de rapprocher les différentes positions et d’assurer un certain degré de gouvernance macroéconomique […].

L’Autriche se détache au niveau international par un niveau particulièrement élevé de couverture des négociations collectives. Le degré de couverture des négociations salariales représente le pourcentage de travailleurs concernés par les résultats obtenus par les partenaires sociaux dans le cadre de ces négociations. Ce taux de couverture est particulièrement important parce qu’il représente en quelque sorte le lien entre le corporatisme et la performance macro-économique : seule une couverture élevée peut garantir que les négociations collectives aient également un impact macro-économique (Leibrecht - Rocha-Akis, 2013). […] Il n’y a pas de corrélation au niveau international entre le taux de couverture et le taux de syndicalisation, mais il en existe une entre le taux de couverture et le pourcentage de salariés travaillant dans des entreprises affiliées à une organisation d’employeurs.

À l’échelle internationale, c’est l’Autriche qui compte le plus grand nombre d’organisations d’employeurs. Cela s’explique par l’obligation légale d’affiliation des employeurs aux chambres économiques et par l’assujettissement généralisé aux conventions collectives qui en résultent. Parallèlement, en raison de leur affiliation obligatoire aux chambres du travail, prescrite par la loi, et du partage des tâches entre les syndicats, les chambres du travail et la représentation des intérêts des salariés dans l’entreprise, le degré de coordination entre les travailleurs est exceptionnellement élevé et ceux-ci pèsent d’un poids non négligeable dans les négociations face aux employeurs […].

Outre le caractère « extrêmement corporatiste » des relations de travail, Traxler (1998) souligne la stabilité dans le temps et la pérennité du système autrichien. Sur le plan international, les relations de travail ont fréquemment évolué ces derniers temps, en s’écartant de processus de négociation et de décision coordonnés et centralisés pour s’orienter vers une décentralisation accrue au niveau de l’entreprise. Dans le même temps, les conditions d’emploi ont été assouplies et les formes d’emploi atypiques se sont multipliées. […] L’adhésion à l’UE, ainsi que la libéralisation et l’internationalisation des marchés de produits, qui sont allées de pair avec un renforcement de la pression concurrentielle, ont, elles aussi, contribué à rapprocher encore les intérêts des travailleurs et des employeurs au niveau de l’entreprise, et ainsi à affaiblir la défense des intérêts collectifs. De surcroît, l’adhésion de l’Autriche à l’UE et l’internationalisation croissante de son économie ont contribué à resserrer la marge de manœuvre des représentations des divers intérêts […].

La réaction à la crise économique et le rôle du partenariat social

[…] Une composante essentielle de cette réaction réside dans l’adaptation anticyclique automatique, induite par le système d’imposition et de transfert, c’est-à-dire les stabilisateurs automatiques (Leoni - Marterbauer - Tockner, 2011). La structure du système d’imposition et de transfert détermine pour une large part dans quelle mesure un choc négatif influe sur les revenus ou l’emploi et réduit le revenu disponible des ménages. L’effet stabilisateur de l’État social est d’une manière générale plus important dans l’UE qu’aux États-Unis, mais varie considérablement au sein de l’UE (Dolls et al., 2009 ; Eichhorst et al., 2010). L’Autriche fait partie des pays membres de l’UE dans lesquels le rôle stabilisateur du système d’imposition et de transfert est le plus important en cas de baisse conjoncturelle des revenus ou de hausse du chômage (Dolls et al., 2009). […] Les stabilisateurs automatiques et les systèmes de sécurité sociale ont ainsi joué un rôle essentiel dans la stabilisation de l’économie pendant la phase aiguë de la crise. La puissance des stabilisateurs automatiques remonte historiquement à l’instauration de l’État social pendant la seconde moitié du vingtième siècle. Quant au développement de l’État social, il peut être considéré comme un produit de la « démocratie consensuelle » autrichienne fondée sur le partenariat social, surtout dans les décennies de l’après-guerre.

Même si le partenariat social n’a jamais cessé de jouer un rôle central dans la politique économique autrichienne, l’apparition de la crise économique et financière a servi de déclencheur à une nouvelle phase d’intense activité de ce partenariat. Wineroither (2013) parle à cet égard d’un « retour » du partenariat social. Les mesures discrétionnaires coordonnées mises en place pour lutter contre la crise portaient clairement la signature des partenaires sociaux (Brandl - Leoni, 2013). Cela vaut notamment pour les mesures de stabilisation de l’emploi et d’atténuation du chômage (notamment le chômage partiel, les facilités d’accès aux congés de formation et l’augmentation du budget dédié à la politique d’activation du marché de l’emploi). […] Entre 2008 et 2010, les crédits destinés à la politique active du marché de l’emploi sont passés de 0,51 % à 0,66 % du PIB. Mahringer (2009, p. 976) démontre que diverses mesures ont permis de réduire l’offre de main-d’œuvre dans les entreprises, tout en maintenant l’emploi. Cet objectif a pu être atteint d’une part grâce à des incitations spécifiques en faveur de la formation continue (congés de formation par exemple) et d’autre part à un large recours à l’instrument de l’allocation de chômage partiel. Pour ce faire, le chômage partiel, qui comptait déjà depuis des années parmi les instruments de la politique du marché de l’emploi, mais était très peu utilisé, a été considérablement assoupli et a fait l’objet de dispositions plus favorables aux entreprises et aux salariés (Bock-Schappelwein et al., 2011). En outre, la possibilité a été introduite de bénéficier d’aides permettant de combiner plus aisément le chômage partiel et la formation continue en entreprise. Il en est résulté une forte utilisation du chômage partiel […].

Les événements survenus depuis la crise ont démontré la stabilité du système politique et institutionnel et des relations de travail en Autriche et ont entraîné - contrairement à une tendance durable - un renforcement du partenariat social. Les relations de travail continuent de se caractériser par un niveau extrêmement élevé de couverture des négociations collectives et par un processus institutionnalisé de négociations salariales, placé sous la conduite de l’industrie métallurgique. […] L’Autriche n’en sera pas moins confrontée à de redoutables défis dans le futur. Il en va de même du système des relations de travail et du partenariat social : le modèle, qui peut à bien des égards se prévaloir de ses succès passés, a su résister pendant les pires années de la crise. Mais les tendances économiques, politiques et sociales à long terme et les transformations radicales induites par la crise économique mondiale ont modifié le cadre général de l’action des partenaires sociaux et exacerbé les tensions existantes.

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