L’enjeu des compétences dans les collectivités locales

Accompagner les transitions organisationnelles
Année 2015 - Revue n°464

A l’extrême diversité des métiers et des employeurs publics locaux s’ajoute une instabilité politique et organisationnelle. Véronique Sauvage rappelle la conviction CFDT que l’enjeu des parcours professionnels est aussi exigeant dans le public que dans le secteur privé. L’exemple dans la fonction publique territoriale.

Les collectivités locales, c’est environ 1,8 million de salariés, plus de 55 000 employeurs d’un à plusieurs milliers d’agents, pour la plupart fonctionnaires. Les enjeux de formation, de mobilité et d’employabilité sont ainsi d’une grande diversité : taille des collectivités, contextes locaux fortement colorés par le politique, hétérogénéité des métiers exercés… On compte moins de 9 % d’agents ou contractuels en catégorie A. Mais si le taux d’encadrement est relativement faible dans une fonction publique dite de « main-d’œuvre », cela représente plus de 150 000 personnes. Parmi ces cadres, les dirigeants sont à l’interface entre les élus porteurs de choix politiques et les équipes chargées de mettre en œuvre le service public de proximité. Une mission difficile ! Le statut public limite le pouvoir des employeurs sur les contrats de travail des salariés, ce qui se traduit par la différence entre le grade et l’emploi. L’employeur a le pouvoir d’attribuer tel ou tel emploi ou poste à un salarié, mais pas de le licencier. Cette sécurité de l’emploi qui garantit, au moins en partie, les principes de la fonction publique territoriale (FPT) a des incidences en matière de gestion des emplois et des compétences : le maintien, l’évolution des compétences tout au long de la carrière, l’accompagnement des reconversions en cas de changement d’emploi, l’anticipation de l’usure professionnelle…

L’accélération des problématiques d’emploi, de compétences et de parcours professionnels

Les collectivités locales connaissent ainsi les mêmes enjeux d’emplois et de compétences que toutes les organisations : difficultés de recrutement sur certains métiers, impact des technologies et du numérique, nécessité d’élever les niveaux de qualification professionnelle pour certains métiers et ce quel que soit le niveau d’intervention, dans un contexte professionnel évolutif. Le service public local doit en effet s’adapter à une demande sociale qui change vite. Les usagers ont besoin d’avoir confiance, d’être rassurés sur la qualité du service rendu. Les enjeux de qualité et de sécurité sont de plus en plus prégnants, des services de petite enfance à la restauration collective en passant par les infrastructures accueillant du public. Par ailleurs, il convient d’être de plus en plus vigilant sur les procédures en matière de finances, d’achats et de développement durable. Comme ailleurs également, les durées des carrières s’allongent. L’usure professionnelle constitue une problématique majeure dans beaucoup de collectivités, y compris les plus petites. Le problème est accentué en raison de la pyramide des âges et de la pénibilité de certains métiers. Dans la FPT, l’âge médian est de 44 ans contre 38 ans dans le secteur privé. Avec les lois de décentralisation, les collectivités locales ont recruté massivement au début des années quatre-vingt et ont intégré en 2006 les personnels techniciens ouvriers et de service de l’Education nationale. Par ailleurs, les agents territoriaux sont nombreux à avoir travaillé dans le privé avant d’entamer une deuxième carrière dans cette fonction publique à des âges plus tardifs. Un nombre important d’emplois conduit à de l’usure professionnelle, soit en raison des exigences physiques (comme les aides soignants ou les pompiers par exemple), soit en raison de la charge mentale, par exemple pour les agents d’accueil parfois exposés à des violences ou incivilités.

Côté formation, une des caractéristiques dans la fonction publique est qu’elle prévoit des formations obligatoires qui s’imposent donc (normalement) à tous les salariés, et à leur employeur. La réforme de la formation professionnelle en 2007, fortement portée par la fédération Interco CFDT, s’est inspirée de celle de 2004 dans le secteur privé et a essayé de passer d’une logique de formation administrée à une logique de formation négociée impliquant plus les salariés et les partenaires sociaux. Grâce à cette réforme, la formation a pu accompagner les évolutions des métiers et des compétences. Le terme « compétence » est davantage polysémique dans la FPT. Il renvoie d’abord aux compétences des collectivités, entendues comme attribution des politiques publiques à mettre en œuvre. Appliquée à des individus ou collectifs de travail, la notion prête à de multiples définitions et débats, souvent prétexte finalement à ne pas vraiment s’occuper des questions d’acquisition, de maintien, de reconnaissance des compétences, qui sont au cœur d’une politique de ressources humaines adaptée aux enjeux actuels du monde du travail. Et notamment les évolutions organisationnelles.

Anticiper et accompagner les transitions organisationnelles

Les collectivités locales sont aujourd’hui confrontées à une situation de mutation sans précédent. Tout d’abord et pour la première fois depuis les années quatre-vingt, elles doivent réduire leur niveau de vie, en raison notamment de la baisse des dotations de l’Etat. En même temps, une réforme territoriale touchant l’ensemble des collectivités se met en place : fusions de régions, accentuation de la métropolisation, évolution des départements, transformation du bloc communal… Les collectivités vont connaître prochainement autant d’évolutions qu’au cours des vingt dernières années. Les impacts sur le travail et l’emploi sont peu évoqués alors qu’on peut déjà les observer dans les territoires où des changements ont eu lieu (la métropole lyonnaise, par exemple, en est une illustration). Ces impacts sont bien sûr différents en fonction des contextes mais, d’une manière ou d’une autre, l’organisation et la répartition du travail sont revues, le contenu et les conditions d’emploi modifiés. Dans certains cas, des mobilités professionnelles sont nécessaires ou souhaitées. La formule « résistance au changement » sert trop souvent d’écran à un manque d’information, d’accompagnement, d’anticipation et de discussion sur le travail avec les agents concernés.

Face à l’accélération des changements, à l’ampleur qu’ils prennent parfois, à la nécessité souvent de faire en sorte que les organisations se remettent très vite en ordre de marche pour un fonctionnement optimal, il apparaît nécessaire de prévoir des accompagnements collectifs et individuels combinés avec la formation. Une solution pour permettre au processus de changement de s’effectuer, sans pour autant allonger le calendrier, est d’intégrer la question du travail des compétences et des parcours dès le début de la conduite du processus, comme une des composantes du projet à conduire au même titre que les questions juridiques, financières, logistiques, informatiques... L’angle de vue de l’accompagnement des transitions organisationnelles est l’organisation du travail pour réaliser les produits et services et les conditions pour que ces activités soient bien conduites. Ce volet, qui concerne tous les acteurs de la chaîne de mise en œuvre du produit ou du service, se travaille au niveau des collectifs. L’accompagnement des parcours a une portée plus individuelle puisqu’il s’agit des parcours singuliers de chaque salarié mais ne se travaille pas isolément. Dans ce type de démarche, il est utile d’alterner des temps individuels et des temps collectifs.

Renouveler et mieux combiner les démarches de formation et de Gpec

Bien souvent, la gestion de l’emploi et des compétences (Gpec) se résume à la gestion des emplois, oubliant le « c » de compétences professionnelles des personnels. Renouveler ces approches consisterait à les transformer en des démarches plus participatives qui (re) mettent au cœur du dialogue social la question du contenu du travail, de ses évolutions et des moyens pour développer les compétences nécessaires. Des démarches qui ne traitent pas que les conséquences du changement mais qui l’anticipent.

Il s’agit ainsi de renouveler l’approche de la formation professionnelle afin de mieux l’articuler avec une logique de parcours combinant orientation, formation en présentiel et à distance, reconnaissance des apprentissages en situation de travail et entre pairs. Il s’agit également de réunir les conditions de mise en œuvre d’un réel dialogue social dans les collectivités et établissements publics pour anticiper et accompagner les changements, garantir de la lisibilité et de l’équité dans la gestion des carrières. Différentes modalités concrètes peuvent contribuer à cet objectif : redonner du sens et de l’utilité aux supports et instances actuels : faire du plan de formation, du bilan social, des entretiens professionnels, des fiches de postes de vrais supports pour alimenter le dialogue social et encadrer la gestion des parcours individuels ; utiliser ces supports collectifs - et en définir de nouveaux si besoin - pour aider les salariés et l’encadrement à anticiper et piloter les transitions : entretien professionnel avec fiche de poste, plan et règlement de formation ; créer des espaces de dialogue dans les collectifs de travail pour impliquer les équipes de travail sur l’anticipation des changements dans le contenu et l’organisation concrète du travail ; définir collectivement les compétences nécessaires et le meilleur moyen de les acquérir.

Il est temps, ainsi, de rénover la formation professionnelle dans la fonction publique territoriale afin de réunir les conditions - droits accessibles à tous, information sur ces droits, aide à l’accès à ces droits pour ceux qui en sont le plus éloignés - pour que tout salarié puisse maintenir, développer, faire reconnaître ses compétences et piloter son parcours dans un contexte de changements et d’incertitude. Certains dispositifs actuels donnent satisfaction (les formations d’intégration, par exemple), d’autres mériteraient d’être améliorés, développés ou plus accessibles. Par exemple, le congé de formation personnelle (CFP) qui permet de faire une formation longue n’est possible que si l’employeur accepte de le financer. Il en est de même pour la validation des acquis de l’expérience (VAE). Cela génère des inégalités, notamment pour les agents des plus petites collectivités. Pour rendre l’accès plus équitable à ces dispositifs, la CFDT propose de réfléchir à la mutualisation du financement du CFP et de la VAE et la décision d’attribution dans le cadre d’une instance paritaire. Il faut ouvrir aux agents du public les nouveaux droits en matière de formation et parcours professionnels institués par la loi du 5 mars 2014. Depuis janvier 2015, le compte personnel de formation (CPF) est officiellement accessible à toute la population active. Il en est de même du conseil en évolution professionnelle (CEP). Ces dispositifs qui permettent de rendre plus accessible et plus utile la formation, de réfléchir à son évolution professionnelle et de sécuriser les parcours devraient être accessibles aux salariés du public. Mais il manque les dispositions législatives et réglementaires.

La CFDT propose que ces dispositifs soient intégrés dans la réactualisation de la loi de 2007 sur la formation dans la fonction publique territoriale. Les agents doivent enfin bénéficier d’un droit à la reconversion pour avoir le temps et les moyens de se réorienter en cas de mobilité induite par les réformes, pour éviter l’usure professionnelle ou pour se construire une seconde carrière. Ce droit à la reconversion permettrait, grâce à un financement mutualisé, de réaliser un parcours d’orientation et de formation adapté à la situation et au projet de la personne. Une réponse professionnelle à un environnement toujours instable.

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