L’Europe des services publics

Au cœur du modèle social européen
Année 2005 - Revue n°417

Au moment où l’Europe a franchi une étape significative avec l’élargissement, où nous sommes confrontés à une Commission européenne très libérale, avec une majorité parlementaire de droite, il semble bien que nous soyons confrontés à une crise de confiance des citoyens concernant l’idée européenne en tant que telle. L’orientation de l’Union européenne elle-même est mise en question. Allons-nous tout simplement vers un marché unique élargi avec un risque de dumping social accru ou bien construisons-nous une Union européenne politique, plus démocratique et plus sociale ? Nous témoignons une polarisation à l’échelon européen entre une Union soumise aux règles du marché et le modèle d’une Union sociale, centrée sur les besoins des citoyens. Ce que nous essayons de faire, c’est d’obtenir la reconnaissance pleine et entière de l’idée selon laquelle, dans le modèle social européen, les services publics assurent véritablement la cohésion sociale et territoriale, en intégrant chaque jour davantage le concept de développement durable.

Quels sont les objectifs de notre fédération européenne ? Ils ont été déterminés lors du Congrès qui a eu lieu à Stockholm en juin 2004 : défendre et promouvoir des services publics de qualité pour les citoyens d’Europe, créer les conditions nécessaires à l’instauration de plus de justice sociale et d’un développement durable, promouvoir le dialogue social pour parvenir à la signature d’accords collectifs européens au niveau sectoriel.

Les services publics, un outil stratégique

Pour le citoyen, l’Europe ne doit pas se limiter à la libre circulation des biens, des capitaux, des services et des personnes. L’Europe, c’est avoir une vision commune pour la prospérité et le bien-être de tous. Des services publics de qualité sont essentiels pour concrétiser les droits fondamentaux du citoyen ainsi que les objectifs européens de cohésion, d’égalité, de développement durable, d’égalité entre hommes et femmes, d’égalité de traitement des travailleurs, de plein emploi et de compétitivité. Les principes qui sous-tendent les services publics – tels que l’universalité, la continuité, l’accessibilité, le contrôle démocratique et la protection de l’usager – sont partagés dans toute l’Europe et font partie de nos valeurs communes. L’Europe doit aligner ses règles de la concurrence pour faire en sorte que les générations futures aient accès à des services publics de qualité fondés sur la solidarité. Un cadre juridique européen, faisant contrepoids à l’agenda de la libéralisation, s’impose alors pour soutenir des services publics de qualité relevant du modèle social européen et pour garantir les droits des pouvoirs nationaux, régionaux et locaux de répondre aux besoins de leurs citoyens.

Les services publics constituent un des instruments-clés de la réalisation de la stratégie de Lisbonne en termes de création d’emplois, de développement durable et de mise en place d’une économie de la connaissance. Mais dans la pratique, l’Union européenne s’est donnée des pouvoirs supplémentaires pour promouvoir la concurrence, alors que ses compétences en matière de solidarité restent limitées. Le débat en cours sur les services publics porte en grande partie sur les moyens de rétablir l’équilibre.

La Commission européenne a pris les devants en déclarant que « l’accomplissement effectif d’une mission d’intérêt général prévaut, en cas de tension, sur l’application des règles du traité », ce qui, en résumé, veut dire que la solidarité doit primer. Or, la législation européenne actuelle ne va pas dans ce sens.

Les conflits entre les règles du marché intérieur et les services publics ont eu une incidence considérable sur la structure des services publics dans les États membres. Les directives sur la libéralisation interdisent une intégration du secteur public. Les procédures intentées contre le financement des services publics, en application des dispositions du Traité, restreignent les aides publiques. Les procédures intentées contre l’offre directe de services par les pouvoirs publics ou contre les restrictions imposées à l’offre de services dans un pays (dans les soins de santé, par exemple) sont soumises aux seules règles de la concurrence.

À la Commission européenne, les services publics sont de la compétence de la Direction du Marché intérieur, c’est-à-dire celle qui est chargée d’éliminer les obstacles à la concurrence.

Seuls les services « non économiques » n’ayant pas d’incidence sur le commerce échappent aux règles communautaires sur la concurrence et les aides publiques.

Toutefois, l’expression « non économiques » n’a pas de sens en dehors du contexte légal européen de la politique de la concurrence et c’est la Cour européenne de justice qui statue, dans chaque cas particulier, sur la question de savoir si un service est ou non économique. Dès que des opérateurs privés sont présents dans un domaine de service public, on peut faire valoir que ce service est « économique », ce qui est de plus en plus souvent le cas.

La FSESP a demandé que la politique de la concurrence ne s’applique pas à l’éducation, à la santé, à l’eau, aux déchets et aux services sociaux, mais elle obtiendra difficilement gain de cause en raison de la suprématie de la législation sur la concurrence et des différences entre États membres. Les discussions pour soustraire à la politique européenne des aides publiques certains secteurs ou activités n’atteignant pas un plancher sont difficiles. On peut alors convenir au niveau national de domaines d’exclusion pour les entreprises privées ; mais la législation néerlandaise empêchant la privatisation de l’eau, par exemple, peut ralentir mais pas bloquer l’incursion de la loi sur la concurrence.

Quoi qu’il en soit, le statu quo n’est pas une solution. Les récents événements – en particulier le proposition de la Commission en vue d’une directive sur les services et les « mesures Monti » relatives aux aides publiques – montrent que la situation actuelle n’est pas tenable. En l’absence d’une législation européenne spécifique protégeant les services publics, l’Union européenne va continuer à ouvrir les services publics à la concurrence et, quand cela sera fait, à limiter strictement les obligations de service public des opérateurs privés.

Pour une législation spécifique

Une stratégie proactive qui amène l’Union européenne à agir en faveur de services publics fondés sur la solidarité s’impose. Or, cela exige une pression de la base, d’autant que ce sont souvent les acteurs locaux et régionaux qui arrêtent le statut et le fonctionnement des services publics, comme par exemple l’attribution de contrats, l’offre de services, la garantie de l’emploi, la promotion de la participation démocratique. Ces acteurs doivent être convaincus que l’action de l’Union européenne dans ce domaine renforcera leurs libertés.

Le moment est propice à l’action parce que des eurodéputés, du Groupe socialiste européen dernièrement, se rendent compte de la nécessité d’un cadre légal européen pour les services publics qui fasse contrepoids à la politique de libéralisation accélérée de la Commission.

Ce cadre devrait instaurer des principes de service public communs : service universel, continuité, qualité du service, accessibilité, et protection du consommateur et de l’usager. D’autres principes, comme la sécurité et la sûreté, la sécurité d’approvisionnement, l’accès au réseau et l’interconnectivité, le pluralisme des médias ont aussi été évoqués par la Commission européenne, de même que la nécessité d’une évaluation et d’un financement adéquat.

Ce cadre devrait également imposer une certitude juridique s’agissant de la primauté de l’intérêt général sur les règles de la concurrence, y compris la non-application de ces dernières aux services sociaux, aux soins de santé, à l’eau et à l’éducation. Il devrait affirmer le droit pour les pouvoirs locaux et régionaux d’assurer eux-mêmes des services essentiels sans craindre de nouveaux empiètements de la Commission ou de la Cour européenne de justice. Il faudrait envisager la création d’un Observatoire des services publics, avec une participation syndicale, pour surveiller et évaluer les services publics et l’impact de la libéralisation, promouvoir la coopération, améliorer les normes, suivre l’évolution des besoins des citoyens, etc. Enfin, il est nécessaire de construire un financement des mécanismes de service public qui tienne compte des nécessités et des aspects positifs du partage du risque. On doit souligner l’importance de la concertation avec les travailleurs et les organisations syndicales, avec les usagers et les citoyens, ainsi que le contrôle démocratique, la transparence et la responsabilité publique. A quoi s’ajoute la solidarité, étant donné que les services publics sont une expression tangible de la solidarité entre les générations, par le partage des risques, envers les groupes vulnérables et entre les régions (égalité des prix).

Un cadre légal renfermerait aussi d’autres dispositions, en matière d’évaluation, de financement, etc. Il pourrait aussi arrêter des critères pour la mise en place de services publics paneuropéens (accès Internet, par exemple) parrainés par les Fonds structurels européens. Ce serait une expression tangible de la non-discrimination et de la solidarité entre les citoyens européens, et cela jetterait peut-être les bases d’un futur pacte européen pour la cohésion sociale et économique.

Le fondement juridique d’un tel cadre fait actuellement l’objet de discussions. La Commission a annoncé qu’aucun texte ne sera déposé avant la ratification du projet de Traité constitutionnel, ce qui n’est évidemment pas sans poser problème depuis les referendums français et néerlandais. L’eurodéputé Werner Langen, très en pointe au Parlement européen sur la question des services publics, pose toujours la question de savoir si l’Union européenne a compétence pour réglementer les services publics et s’interroge sur l’utilité d’un cadre légal général. Cependant, beaucoup d’eurodéputés et de mandataires nationaux jugent ce cadre nécessaire, ne fût-ce que pour faire contrepoids au projet de directive Bolkestein sur les services. Nous devrons les persuader d’agir, et le faire en collaboration avec d’autres organisations.

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