Le dialogue social européen Aux sources d’un droit communautaire du travail

Année 2005 - Revue n°417

Le dialogue social européen est un mécanisme de délibération qui associe les partenaires sociaux aux initiatives de la Commission dans l’élaboration de propositions législatives au niveau de l’Union. Il contribue ainsi à définir une sorte de condition européenne du travail au sein de laquelle se trouve garantie la liberté du travailleur. Il pourrait s’inscrire, à ce titre, dans une dynamique d’européanisation des sociétés nationales en vue de conforter l’émergence d’une société européenne. La stratégie de Lisbonne, fondée sur la mise en œuvre d’une « méthode ouverte de coordination » des politiques nationales, l’a pourtant relégué au second plan de l’activité communautaire. Cette crise du dialogue social traduit une crise plus profonde de l’ambition européenne.

Le dialogue social européen désigne à la fois un terrain d’action de la Commission et un dispositif associant les partenaires sociaux à la Commission dans l’élaboration d’actions communautaires.

Les avancées du dialogue social européen

« La Commission a pour tâche de promouvoir la consultation des partenaires sociaux au niveau communautaire et prend toute mesure utile pour faciliter leur dialogue en veillant au soutien équilibré des parties », dit l’article 138 du Traité instituant la Communauté européenne. Dans ce processus de délibération communautaire, les partenaires sociaux sont consultés d’abord sur l’opportunité d’une action communautaire et ensuite sur le contenu d’une telle action. Dans cette deuxième étape, ils transmettent à la Commission un avis ou, « le cas échéant, une recommandation ». Ils peuvent également faire part de leur volonté d’engager sur la question soumise une négociation en vue d’arriver à un accord, dans le sens de l’article 139, al. 1 : « Le dialogue entre partenaires sociaux au niveau communautaire peut conduire, si ces derniers le souhaitent, à des relations conventionnelles, y compris des accords. »

Le dialogue social apparaît ainsi, dans les termes mêmes du Traité, comme un mécanisme allant au-delà de la négociation d’accords et intégrant une consultation des partenaires sociaux à la fois sur l’opportunité et le contenu d’actions communautaires. Il prend le relais des « Entretiens de Val Duchesse »1 qui, de 1985 à 1992, ont constitué un moment décisif pour rapprocher les partenaires sociaux.

Depuis ses premiers fonctionnements, au lendemain de l’adoption du Traité de Maastricht, en 1992, le dialogue social a accompagné l’adoption d’un nombre important de directives. Au terme de leur consultation par la Commission, les avis des partenaires sociaux ont permis d’enrichir des directives telles que la directive sur les comités d’entreprise européens de 1994. Au terme de négociations, des accords ont constitué la base de directives garantissant leur transposition dans les législations nationales : par exemple, la directive congé parental de 1996 ou les directives travail à temps partiel de 1997 et CDD (contrat à durée déterminée) de 1999.

Les premiers fonctionnements du dialogue social tel que l’organisent le protocole social annexé au Traité de Maastricht, puis les articles 138 et 139 du Traité instituant la Communauté, font apparaître une forme spécifique de dialogue qui ne se ramène pas à un échange entre partenaires égaux. La Commission a eu un rôle moteur au cours de la décennie précédente, en partant notamment du Programme d’action sociale de 1990. La Confédération européenne des syndicats a participé à cette activité de propositions et joue un rôle de soutien à l’égard des propositions de la Commission. L’organisation patronale, l’Unice, était tentée par le statu quo et le maintien d’une hétérogénéité entre les législations nationales dont les entreprises voulaient pouvoir jouer pour faire pression sur le coût du travail (dans le sens d’un « dumping social ») avec cependant, en son sein des forces soucieuses de consolider l’édifice européen par des bases sociales.

Le dialogue social a permis aux partenaires sociaux de faire la preuve de leur autonomie à l’égard de la Commission et des institutions politiques européennes, avec des accords dont la mise en œuvre est confiée aux partenaires sociaux nationaux (comme dans le cas du télétravail en 2002) et avec un programme autonome de travail arrêté par les partenaires sociaux en 2002. Ce qui lui donne tout son sens, cependant, c’est la finalité que constitue l’élaboration d’un droit du travail renforçant les droits des parties et notamment ceux des travailleurs. Les Entretiens de Val Duchesse dans les années 1980 ont montré que la seule activité de réflexion sur la conjoncture économique était insuffisante pour maintenir l’intérêt des partenaires sociaux et ont abouti au mécanisme de consultation intégré au Traité de Maastricht.

Les organisations syndicales européennes ont participé à des degrés divers à l’adoption de vingt directives entre 1993 et 2003, alors que les institutions communautaires en avaient adoptées quinze pendant les deux décennies précédentes. Et ceci, dans un contexte de ralentissement général de l’activité législative des institutions. Le nombre d’initiatives nouvelles de la Commission, tous domaines confondus, est en chute libre dans cette période : 185 propositions en 1990, 51 en 1994, 16 en 1997. Même si ces chiffres, extrêmement synthétiques, sont à manier avec prudence, ils donnent à voir un certain dynamisme de la production de normes légales en droit du travail dans les années 1990, que la lecture habituelle du Protocole dissimule. Sur les dix-sept propositions d’instruments communautaires (règlements, directives ou décisions) envisagées dans le Programme, la quasi-totalité a été adoptée dans la forme proposée. Les dix autres propositions concernant la santé et la sécurité sur le lieu de travail ont toutes fait l’objet d’une directive dans les années qui ont suivi. Ces chiffres remettent en cause une évaluation négative du Protocole : Maastricht a bien participé de l’orientation vers la construction conjointe d’une autorité publique européenne et d’un droit communautaire du travail.

Le dialogue social européen a contribué à soutenir l’action de la Commission pour arriver à une législation dont le centre de gravité est constitué, aujourd’hui, par la question de l’information et de la consultation des travailleurs. Aux directives sur le licenciement collectif (1975), le transfert d’entreprise (1977) et l’insolvabilité de l’employeur (1980), se sont en effet ajoutées la directive sur les comités d’entreprise européens en 1994 puis, en 2001, la directive sur l’information, la consultation et la participation des salariés de la société européenne, et, en 2002, la directive instituant un droit général des travailleurs à l’information – consultation dans les entreprises de plus de cinquante salariés.

À ces directives s’ajoute l’impressionnant ensemble de directives sur la santé et la sécurité, dont celles sur la sécurité et la santé au travail des travailleurs à durée déterminée ou ayant une relation de travail intérimaire (1991), sur la santé et la sécurité des femmes enceintes (1992) et sur la protection des jeunes au travail (1994). D’autres directives complètent le droit déjà conséquent de la libre circulation (deux sur le droit de séjour en 1990 et une sur la sauvegarde des droits à pension complémentaire en 1998). Dans le domaine de l’égalité de traitement entre hommes et femmes, deux directives marquent tout de même la décennie : la directive sur les régimes professionnels de sécurité sociale en 1996 et celle sur la charge de la preuve dans les cas de discrimination fondée sur le sexe en 1997. En 2000, une directive crée un cadre général en faveur de l’égalité de traitement en matière d’emploi et de travail, qui reprend et systématise les dispositions antérieures. Trois autres directives importantes complètent l’ensemble : une directive sur l’obligation de l’employeur d’informer le travailleur des conditions applicables au contrat de travail en 1991, une directive « concernant certains aspects de l’aménagement du temps de travail » en 1993, et en 1996 une directive concernant les détachements des travailleurs effectués dans le cadre d’une prestation de services.

Enfin, l’activité de négociation des partenaires sociaux a débouché sur des accords qui ont fourni la matière d’importantes directives. Ainsi, une directive de 1999 donne force légale à un accord entre les partenaires sociaux qui vise à encadrer le recours aux contrats à durée déterminée. L’accord part du constat que « les contrats à durée indéterminée sont et resteront la forme générale d’emploi entre employeurs et travailleurs ». Il pose le principe de non-discrimination entre travailleurs sous CDI (contrat à durée indéterminée) et sous CDD dans les entreprises. Il impose aux États une législation sur la justification du renouvellement des CDD ou sur le nombre maximal de CDD successifs. Cet accord est important pour établir un régime commun de contrat de travail, le CDI, et organiser l’utilisation du CDD. Il traduit, de manière sous-jacente, le souci d’organiser un marché communautaire du travail en sortant le droit du travail de ses particularismes nationaux.

L’activité législative des années 1990, qu’elle résulte d’une consultation ou d’une négociation, conduit donc aujourd’hui à un édifice légal qui esquisse ce que pourrait être un code communautaire du travail.

La crise du dialogue social européen

La crise du dialogue social tient tout d’abord à la faible visibilité de l’acquis communautaire, voire à l’assimilation de certains de ses éléments à des mesures remettant en cause les droits des travailleurs.

La faible visibilité de l’acquis communautaire en matière sociale vient du fait qu’il est constitué en grande partie de directives, sans effet horizontal entre les acteurs privés : ces directives doivent être transposées pour entrer en vigueur devant des législations organisées sur une base nationale. Elles disparaissent en quelque sorte derrière les lois nationales.

Au-delà de la question de la visibilité, certaines directives ouvrent la voie à une balkanisation des références juridiques, en encourageant le développement de formes de travail atypique, en dehors de tout garde-fou. La directive temps partiel de 1997 encourage cette forme de travail en faisant peu de cas du caractère subi d’un tel travail et de ses conséquences sur les revenus et les emplois du temps des travailleurs concernés. La directive sur le temps de travail de 1993, rediscutée de manière désastreuse pendant la campagne référendaire, limite la durée du travail à 48 heures hebdomadaires, mais avec une clause d’« opt out » qui laisse aux individus la possibilité de déroger à cette limite.

Cela explique la difficulté de saisir objectivement le poids de cet acquis communautaire, avec par exemple le faible intérêt suscité en France, en dehors de quelques actions au niveau de Comités d’entreprise européens tels que Renault à Vilvoorde et Alstom face aux difficultés financières du groupe.

La crise du dialogue social européen tient également, au-delà de cette mauvaise perception de l’acquis communautaire, au souci croissant de promouvoir l’activité professionnelle des populations pour lutter contre le chômage et faire face aux transformations démographiques qui touchent l’Europe. Dans cette perspective, la stratégie européenne pour l’emploi s’est fondée sur la « méthode ouverte de coordination » pour mettre en compétition les politiques nationales en matière d’emploi. Elle traduit un repli cognitif sur des visions nationales du marché du travail, en abandonnant la vision globale du « grand marché intérieur » qui se trouvait au cœur des initiatives de Jacques Delors en tant que Président de la Commission. Elle traduit également l’idée que le marché du travail est exclusivement dépendant des dispositifs encadrant les rapports de travail, alors que la Stratégie de Lisbonne vise précisément à mettre la recherche et l’innovation au cœur de la croissance à venir de l’Union, remettant en cause de ce fait la recherche d’un avantage comparatif fondé sur la dégradation des conditions de travail.

L’édifice européen est aujourd’hui menacé dans son existence même. Présenté comme un espace de concurrence et de lutte économique par des représentants européens éminents, la construction européenne tend à devenir une réalité éloignée voire hostile pour les citoyens ordinaires de l’Union.

La stratégie de Lisbonne visant à promouvoir une économie européenne fondée sur la connaissance pourrait être un levier important pour aller à l’encontre de cette vision négative de l’Europe, en encourageant la réalité européenne constituée par une population européenne cultivée, capable de manier les technologies les plus avancées pour développer les recherches et les innovations qui feront la croissance de demain.

Mais cette stratégie est plutôt envisagée aujourd’hui, comme la justification de politiques nationales de l’emploi visant à encourager la flexibilité par une multiplication de statuts précaires et illisibles pour les travailleurs et les entreprises. Les marchés nationaux du travail sont vus comme des espaces en concurrence, dans une optique de dumping social. Il en résulte une dévalorisation du travail peu compatible avec l’ambition d’arriver à la motivation et la liberté des salariés que présupposent des activités économiques dominées par la recherche et l’innovation. De plus, cette vision de la stratégie de Lisbonne entretient la montée préoccupante de replis nationaux populistes.

La relance du dialogue social passe par une relance de l’ambition européenne, prenant la mesure des défis à relever pour la recherche et l’innovation en Europe. Elle implique des initiatives fortes de la part de la Commission, en sortant de la perspective actuelle d’un dialogue social « indépendant » des autorités politiques. Sans le moteur que constituent les initiatives de la Commission, le dialogue social européen se réduit à une activité d’étude et de discussion dont l’absence d’intérêt va rapidement décourager les acteurs. Cette relance pourrait renouer avec l’esprit de Val Duchesse, en amenant les partenaires sociaux à s’interroger sur le développement et les implications d’une économie européenne fondée sur la connaissance.

Elle devrait aboutir, selon nous, à des chantiers institutionnels audacieux, par exemple en renforçant et en unifiant les prérogatives des comités d’entreprise européens à travers un règlement qui, ainsi, sortirait des vicissitudes de la transposition dans des législations nationales hétérogènes.

Simultanément, l’acquis communautaire existant dans le domaine social est une base importante, quoique méconnue, notamment pour la structuration d’une représentation des travailleurs dans les nouveaux États-membres. Cela implique un travail de suivi renforcé au niveau de la Commission à l’image de ce que réalisent déjà les services de la DG Emploi et Affaires Sociales, en donnant dans ce processus une place importante à la CES pour accueillir et conforter les organisations syndicales présentes sur place.

Pour continuer à exister face aux choix démocratiques nationaux, l’Europe doit aujourd’hui faire la preuve de son existence comme une société, capable d’apporter à ses membres les instruments nécessaires pour développer librement leurs activités. La focalisation des autorités communautaires et nationales sur les mécanismes d’un marché abstrait et notamment sur des questions telles que la concurrence et la flexibilité entretient la tendance inverse à la diabolisation du marché, avec une efficacité redoutable comme ce fut le cas dans la campagne référendaire sur le projet de Traité constitutionnel. Cette focalisation sur un marché abstrait tourne le dos à l’ambition européenne qui a été au cœur des dix ans de la présidence Delors. Elle occulte les réalités européennes d’une population cultivée et « capable » de développer les activités de recherche et les innovations nécessaires à une croissance de haut niveau, pour enfermer les politiques nationales de l’emploi dans la quête d’un moins disant social. La relance du dialogue social, face à une telle crise, passe par une relance de l’ambition européenne, pour arriver à retrouver les questions qui traversent le marché du travail européen, au-delà de la compétition économique entre les États membres. Elle implique de tourner le dos à un libéralisme idéologique, pour saisir la dimension européenne du marché et réaliser la société dans laquelle se fonderont demain les ensembles nationaux.

1 : Du nom d’un domaine situé près de Bruxelles, où à l’initiative de Jacques Delors ont eu lieu des rencontres entres experts, politiques et syndicalistes sur la mise en œuvre d’une Europe sociale.

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