Le vocabulaire de la loi

Année 2003 - Revue n°407

Loi de finances

Les lois de finances déterminent la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, compte tenu d’un équilibre économique et financier qu’elles définissent. Cette définition de l’ordonnance organique de 1959 a été reprise par la Loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001. Le projet de loi de finances (PLF) est le texte déposé par le gouvernement devant le Parlement. La loi de finances initiale (LFI) est le texte adopté par le Parlement et promulgué. La loi de finances rectificative (LFR), ou collectif budgétaire, est une loi modifiant, en cours d’année, les dispositions de la LFI.

Mission

Une mission regroupe un ensemble de programmes concourant à une politique publique définie. Seule une disposition de loi de finances d’initiative gouvernementale peut créer une mission. Elle constitue l’unité de vote des crédits budgétaires. L’article 7 institue deux missions spécifiques, qui dérogent à cette définition générale : une mission regroupant les dotations des pouvoirs publics, et une mission regroupant les dotations pour dépenses accidentelles et imprévisibles d’une part, pour mesures générales en matière de rémunération d’autre part. Une mission est dite interministérielle lorsqu’elle regroupe des programmes de ministères différents ; ministérielle lorsqu’elle regroupe l’ensemble des programmes d’un même ministère ; infraministérielle lorsqu’elle ne regroupe qu’une partie des programmes d’un ministère.

Programme

Un programme regroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble cohérent d’actions relevant d’un même ministère et auquel sont associés des objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsi que des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation (article 7 de la loi organique). Chaque programme est ministériel. Un programme, c’est une politique publique et un responsable identifié. Cette politique publique, associée à des objectifs assortis d’indicateurs de résultats, fait ainsi l’objet d’une mesure de la performance. 100 à 150 programmes constitueront l’ossature du budget de l’Etat. Ils succèdent aux 848 chapitres budgétaires.

Objectifs

Les objectifs expriment les priorités les mieux à même de permettre d’atteindre les finalités du programme. Ils doivent être assortis d’indicateurs adaptés, propres à en mesurer la réalisation. Pour un exercice donné, les objectifs et la valeur cible des indicateurs associés figurent dans le projet annuel de performance. Les objectifs sont de triple nature : certains traduisent l’impact socio-économique attendu du programme (ou de l’action considérée) ; certains traduisent les standards de qualité visés pour l’action publique dans le champ concerné par le programme ou l’action ; une prestation donnée, dont l’utilité est démontrée, peut en effet être rendue à différents niveaux qualitatifs ; certains traduisent l’efficience recherchée, en prenant en compte les coûts ; en effet, la performance d’une politique ou d’un service public ne peut être complètement appréciée (notamment par rapport à la mise en œuvre de réponses différentes) qu’en fonction du triptyque nature – qualité – coûts des prestations rendues.

Action

Composante d’un programme. Dans le cadre de la présentation de la Loi de Finances en missions et programmes, le contenu des programmes est explicité dans le projet annuel de performances par la présentation des actions qui le composent. Une action doit s’inscrire dans les objectifs du programme ; elle peut viser un public plus restreint que celui du programme, ou un mode d’intervention particulier de l’administration. Le coût de chaque action doit être prévu indicativement dans le budget et suivi ex post (art. 51 de la loi organique du 1er août 2001). Une action peut être assortie d’objectifs et d’indicateurs qui lui soient spécifiques parmi ceux qui définissent le programme, mais il ne s’agit pas d’une condition nécessaire (les objectifs et indicateurs du programme pouvant chacun synthétiser plusieurs actions) ; en revanche, au plan opérationnel et vis à vis des opérateurs chargés de sa mise en œuvre une action doit être déclinée en termes d’objectifs intermédiaires à atteindre

Performance

Terme synthétique désignant l’atteinte des objectifs de l’administration dans la réalisation d’un programme. La performance de la gestion publique se définit notamment selon trois axes : l’impact ou résultat final de l’action publique (efficacité), la qualité du service apporté à l’usager, et l’efficience (amélioration du rapport entre les moyens consommés et les réalisations). Les PAP joints à la Loi de Finances expriment les performances obtenues les années passées et attendues dans l’année à venir du fait de la réalisation de chacun des programmes. Les RAP joints à la Loi de Règlement expriment les performances réelles obtenues, comparées aux « projets » figurant dans la Loi de Finances relative au même exercice.

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